城管困局凸顯城市化進(jìn)程艱難

　　14日晚，深圳街頭再次上演了因城管隊(duì)員驅(qū)逐小販而引發(fā)的流血事件。

　　當(dāng)晚9時(shí)左右，深圳市龍崗區(qū)布吉街道幾名執(zhí)法隊(duì)員在深惠路榮超花園公交站臺(tái)驅(qū)逐小商販時(shí)遭到抵抗，執(zhí)法隊(duì)員李國(guó)強(qiáng)被一把水果刀捅傷大腿，另外兩名隊(duì)員不同程度受傷。

　　榮超花園公交站臺(tái)附近是布吉街道執(zhí)法隊(duì)的嚴(yán)管路段，平日里亂擺攤現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，綿延幾十米的攤點(diǎn)甚至占據(jù)了公交站臺(tái)，導(dǎo)致大巴車無(wú)法進(jìn)站，等車的居民只能站在馬路中間，城管執(zhí)法隊(duì)沒(méi)少接到投訴。

　　案發(fā)前，兩名執(zhí)法隊(duì)員像往常一樣前來(lái)執(zhí)法，大部分小商販見(jiàn)到城管隊(duì)員后立刻散去，而以一個(gè)黃頭發(fā)年輕人為首的一群小商販則態(tài)度強(qiáng)硬。李國(guó)強(qiáng)和同事接到值班電話趕來(lái)支援時(shí)，兩名執(zhí)法隊(duì)員正遭到一群小商販圍毆，他們趕忙下車制止，隨即遭到毆打。

　　“一個(gè)矮個(gè)子從我背后追過(guò)來(lái)，抓住我衣服，一刀就刺中了我左大腿的后面，一條腿立刻沒(méi)知覺(jué)了”，躺在病床上的李國(guó)強(qiáng)回憶道。

　　這是近3個(gè)月來(lái)深圳第3起發(fā)生在城管與小販之間的流血事件。4月26日，深圳寶安區(qū)新安街道辦的城管隊(duì)員練士滔勸阻一對(duì)小商販夫妻停止亂擺賣行為時(shí)被男販刺中胸部。當(dāng)月8日，福田區(qū)園嶺街道執(zhí)法隊(duì)員位發(fā)興在查處占道經(jīng)營(yíng)行為時(shí)與兩個(gè)賣麻辣燙的小販發(fā)生沖突，隨后在吃飯的餐廳內(nèi)被尾隨而至的小販刀捅死。

　　城管負(fù)責(zé)的都是難啃的骨頭

　　幾乎所有接受記者采訪的城管隊(duì)員都表示，城管難干，不管吧，居民會(huì)投訴；管吧，除了面對(duì)小商販的反抗，還要承受社會(huì)輿論的指責(zé)，這就好比老鼠鉆風(fēng)箱，兩頭受氣。

　　作為全國(guó)第一個(gè)設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并與城市管理機(jī)構(gòu)合署辦公的城市，深圳曾是我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的試驗(yàn)區(qū)。2006年,深圳市政府下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》。照此決定，以前分散在城管、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等多個(gè)政府職能部門(mén)的21項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一集中到最基層的街道綜合執(zhí)法隊(duì)。市、區(qū)兩級(jí)城管部門(mén)的主要職能是監(jiān)督。

　　“執(zhí)法隊(duì)員現(xiàn)在管的，差不多就是其他職能部門(mén)不愿意管、也不好管的事情”，寶安區(qū)的一位街道執(zhí)法隊(duì)的負(fù)責(zé)人說(shuō)，比如，整治黑網(wǎng)吧本應(yīng)由文化監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)、取締黑診所由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)、查處生豬私宰應(yīng)由食品安全部門(mén)負(fù)責(zé)、拆除違建則應(yīng)由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)——這些城市管理中最難啃的骨頭，現(xiàn)在統(tǒng)統(tǒng)都交給了城管，由此引發(fā)的各類社會(huì)矛盾也就集中在城管身上。

　　街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法權(quán)限看似很廣泛，但實(shí)際擁有的執(zhí)法手段卻有限。深圳市城市管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)胡振華分析道，城管執(zhí)法的對(duì)象往往都是自然人，也包括街頭小販，除了驅(qū)趕和暫扣物品外，城管執(zhí)法隊(duì)員沒(méi)有任何其他手段可以達(dá)到警告和教育的效果，甚至連查驗(yàn)違法者身份的權(quán)力都沒(méi)有，在城管與小販的對(duì)抗中，絕大多數(shù)的流血沖突就發(fā)生在這一環(huán)節(jié)。

　　城管注定“背罵名”？

　　如果僅僅放在城市管理的視野中考量，城管和小販的矛盾似乎是個(gè)無(wú)法化解的死結(jié)。

　　為了謀生，小商販們只能在城市的大街小巷游蕩，這是在城市中得以生存的唯一手段。而對(duì)于城管而言，維護(hù)城市的正常秩序則是他們的職責(zé)所在，對(duì)小商販的放縱就意味著失職。

　　“城管和小販沖突的背后，凸顯的是中國(guó)城市化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性矛盾”，深圳市城市管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)胡振華接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　以深圳為例，從1980年設(shè)立特區(qū)以來(lái)，短短的29年時(shí)間，深圳已從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成為擁有1400萬(wàn)人口的大都市。1400萬(wàn)人口中，目前戶籍人口只有200萬(wàn)左右，到底有多少人以小商販的身份在這座城市里謀生，恐怕是個(gè)難以統(tǒng)計(jì)的數(shù)字。

　　到2008年年底，我國(guó)的城市化率僅為44％，距發(fā)達(dá)國(guó)家70％的水平還有不小的差距。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)測(cè)，未來(lái)30年，我國(guó)還將有3億左右的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，他們能找到的謀生機(jī)會(huì)并不多，沒(méi)有門(mén)檻的小商販就成了比較熱門(mén)的職業(yè)選擇。

　　“雖然城市化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的，但城市的空間都是經(jīng)過(guò)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的。任何進(jìn)入到城市的人都必須遵循依照城市空間的設(shè)計(jì)功能來(lái)使用它，而違法改變的結(jié)果就是影響城市大多數(shù)人的利益。這是城管存在的合法性所在，也是城管隊(duì)員和街頭小商販沖突的最直接原因”，胡振華認(rèn)為，現(xiàn)在的城管部門(mén)恰恰處在城市化進(jìn)程中各種矛盾匯聚的閘口位置，注定了要“背罵名”。

　　城管執(zhí)法如何走出困境

　　“雖然城管的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于驅(qū)趕小販，治理占道經(jīng)營(yíng)也不是我們最棘手的工作，但只要提起城管，絕大多數(shù)市民的腦子里就會(huì)浮現(xiàn)出我們?cè)诮诸^追趕小商販的畫(huà)面。”聊起對(duì)自己職業(yè)形象的看法，寶安西鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)的一位城管隊(duì)員苦笑著說(shuō)。

　　如果只簡(jiǎn)單分析城管與街頭小販之間的對(duì)立，那得出的結(jié)論無(wú)疑是“雙輸”：一面是正在被妖魔化的城管形象，一面是小商販日益逼仄的生存空間。

　　“事實(shí)上，作為城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，城管與小販矛盾的產(chǎn)生和化解都不在城管部門(mén)本身”，胡振華進(jìn)一步分析道，在城市管理者還沒(méi)有做好管理城市的準(zhǔn)備、或者不具備城市管理能力的時(shí)候，處于各種矛盾下游的城管部門(mén)為此背了“黑鍋”。

　　“輸入地政府能不能通過(guò)產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，輸出地政府能不能為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的勞動(dòng)技能培訓(xùn)讓他們?cè)诔鞘欣镉锌梢陨娴囊患贾L(zhǎng)、能不能通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)緩解大城市急速擴(kuò)張的壓力、能不能完善社會(huì)保障體系和分配制度來(lái)給這些人提供更多的生活保障？”面對(duì)一連串的問(wèn)號(hào)，胡振華的觀點(diǎn)是，只有把城市化進(jìn)程中的種種矛盾化解在上游，城管執(zhí)法才有可能最終走出目前的困境。

　　深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁也認(rèn)為，城管的困局，其實(shí)是體制上的原因所致，對(duì)授權(quán)執(zhí)法、自身并沒(méi)有強(qiáng)制手段的城管而言，也許只能期待法律層面的改變了。

　　目前對(duì)破解城管困局的各種討論中，有三種觀點(diǎn)比較流行。

　　第一種認(rèn)為應(yīng)該取消城管。有專家撰文認(rèn)為，應(yīng)該廢除城管，對(duì)街頭小商販、地?cái)偛扇￠_(kāi)放政策，把它當(dāng)作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分，可以在商務(wù)部門(mén)下建立城市服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行低門(mén)檻登記制的服務(wù)管理制度。

　　胡振華對(duì)這一觀點(diǎn)持反對(duì)態(tài)度，他說(shuō)，目前城管的問(wèn)題是中國(guó)城市化進(jìn)程中的必然，沒(méi)有城管，中國(guó)的城市化必然會(huì)陷入拉美、印度的城市化發(fā)展模式，也會(huì)對(duì)現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、公共城市空間的功能以及食品安全等公共安全帶來(lái)威脅。

　　另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，鑒于目前城管執(zhí)法的權(quán)力真空，通過(guò)成立城管警察等方式加大城管的執(zhí)法力度。深圳市政協(xié)委員、市社科院教授楊立勛就曾在政協(xié)會(huì)上提出了《關(guān)于組建深圳市城管警察的建議》的提案。在紐約、倫敦等世界先進(jìn)城市，城市管理執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一由警察行使，警察不僅管刑事犯罪，也管亂擺賣、亂丟垃圾等行為，這似乎是一種國(guó)際慣例。

　　對(duì)這一觀點(diǎn)持批判意見(jiàn)的專家如馬敬仁則認(rèn)為，在目前的狀況下，城管執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)力濫用的苗頭。組建城管警察，有可能進(jìn)一步壓縮小商販們的生存空間，加劇社會(huì)矛盾。

　　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“城市化不是要消滅小商販，城市應(yīng)該是不同收入和階層的人們共同生活的地方，不可能只有白領(lǐng)和花園別墅”，也要在城管與小商販、城市秩序和底層民生之間，尋求一種兼顧原則。

　　在長(zhǎng)期的對(duì)抗之后，一些地方政府也開(kāi)始積極尋求既能有效維護(hù)市容市貌，又能兼顧民生的中間路線。如新修訂的《南京市市容管理?xiàng)l例》，就增加了“在不影響市容交通的前提下，方便群眾生活，允許各類攤點(diǎn)在規(guī)定地段規(guī)定時(shí)間經(jīng)營(yíng)”的人性化管理?xiàng)l款。

　　給城市請(qǐng)個(gè)“保姆”

　　32歲的湖北人袁慶國(guó)是深圳寶安一家物業(yè)管理公司的保安班長(zhǎng)，與一般的物業(yè)公司保安相比，袁慶國(guó)負(fù)責(zé)的范圍要廣得多。袁慶國(guó)所在的物業(yè)公司是近10平方公里的西鄉(xiāng)花園社區(qū)的保姆。

　　西鄉(xiāng)地處深圳西部，居住人口達(dá)110萬(wàn)，其中戶籍人口只有6.8萬(wàn)。隨著城市化進(jìn)程的加速，2005年西鄉(xiāng)在一夜之間變?yōu)槌鞘?。但是，亂擺賣、亂張貼、職業(yè)乞討等“城市頑疾”卻一直積重難返，管理對(duì)象與執(zhí)法人員之間“你進(jìn)我退、你退我進(jìn)”的貓鼠游戲接連上演。

　　面對(duì)城市管理眾多問(wèn)題，西鄉(xiāng)人試著為城市請(qǐng)個(gè)“保姆”，即借鑒物業(yè)管理模式，探索一條城市管理多元化的新模式。

　　從2007年年底，該街道劃定了方圓2．07平方公里的范圍作為試點(diǎn)。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，將涉及城市環(huán)境衛(wèi)生、綠化整治、市政道路維護(hù)等13項(xiàng)城市管理職能交由一家物業(yè)公司去做，其中也包括勸離在交通要道等重要公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的小攤販和乞丐。

　　據(jù)物業(yè)公司的負(fù)責(zé)人介紹，他們是以合同約定的方式，以每平方米9．38元的價(jià)格承包了這個(gè)社區(qū)的管理工作。“我們的員工始終牢記一點(diǎn)，那就是我們是保姆，而不是執(zhí)法者，對(duì)街頭亂擺賣的小商販，我們只能是提醒、告知和勸阻，與小販進(jìn)行平等的對(duì)話和溝通?！?/p>

　　與此同時(shí)，社區(qū)保姆們還專門(mén)開(kāi)設(shè)了跳蚤市場(chǎng)、街道市場(chǎng)，勸說(shuō)原本在大街小巷游蕩的小商販們到這里來(lái)做生意。一年多的試點(diǎn)下來(lái)，過(guò)去街道執(zhí)法隊(duì)要用80％的力量來(lái)維護(hù)市容市貌，如今僅用30％的執(zhí)法力量就游刃有余。

　　深圳大學(xué)教授馬敬仁認(rèn)為，在城管和小商販之間，建立一個(gè)平等的協(xié)商、溝通機(jī)制是一種明智的做法。城管的職能由此可以逐漸由“整治”過(guò)渡到“服務(wù)”，花園社區(qū)的做法，也許是破解現(xiàn)階段城管困局的一個(gè)有意義的探索。