北京城管人事調(diào)整引發(fā)公眾對“城管警察化”憂慮

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　　北京城管看似簡單的人事調(diào)整，再度引發(fā)了公眾對于“城管警察化”的普遍憂慮

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　　對于已經(jīng)在基層“掃了7年大街”的城管白原來說，這幾天北京城管“將由公安代管”的新聞，就像一陣風，沒有給他的生活帶來任何改變。

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　　他一如往日地和街頭的小商小販、黑摩的、渣土車打著游擊戰(zhàn)，這些和他斗爭了7年的無照攤販比任何人都更加敏銳地感受著外界的動態(tài)，并據(jù)此改變他們的求生路徑。

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　　7月27日，中共北京市委組織部與市政市容委共同宣布了對新任市城管執(zhí)法局局長的任命——由市公安局治安管理總隊總隊長李潤華兼任。

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　　同時，北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰介紹，城管執(zhí)法管理體制或面臨調(diào)整，將“有很大的變化”，可能“由公安代管，但不是納入公安隊伍”。一時輿論嘩然。

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　　然而這一變化在短期內(nèi)并沒有改變白原和小販們的對峙關(guān)系。“小販都知道這就是拉大旗作虎皮，不能拿他們怎么樣，”白原說，“最多只是讓公安在聯(lián)合執(zhí)法的時候更積極一些?！?/p>

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　　2006年8月11日，北京無證小販崔英杰暴力抗法刺死城管李志強，引發(fā)公眾和城管內(nèi)部對于執(zhí)法手段和方式的反思。4年過去了，城管改革在繼續(xù)，而強制力缺乏和體制不順的矛盾非但沒有消失，反而愈演愈烈。

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　　“時間久了，游商都知道你什么都做不了，你一暫扣他的物品，他就大喊城管打人了?！卑自J為，缺乏執(zhí)法手段已經(jīng)把基層城管逼入絕境。

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　　北京市城管執(zhí)法局副局長王連峰在今年6月的一次公開活動中亦承認“執(zhí)法手段缺乏”是“行政處罰權(quán)相對集中改革”中的主要問題。

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　　在公安治安大隊長兼任城管局長這一看似簡單的人事調(diào)整背后，是幾年來北京城管試圖在體制上和策略上解決矛盾的重重努力：執(zhí)法權(quán)的擴張、獨立地位的爭取、人員編制的擴大和換血。

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　　城管警察化？

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　　8年前，白原是一名人民警察。1年后，他成了一名城管,一當就是7年。

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　　巨大的落差曾讓他難以接受：每天在大街上掃蕩，和小販只能斗智卻不能斗勇，有時說干了唾沫也沒用。“說說，他不走我走?！卑自ρ宰约旱糜悬c“阿Q精神”。

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　　這些和“天下安危系于公安一半”的地位實在相去甚遠。做了7年城管之后，他越發(fā)覺得，光靠這種“君子動口不動手”的辦法，是遠遠不夠的。

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　　在“北京城管公安化”的新聞出爐的這些天里，白原認真看了論壇里每一條批評，卻一言不發(fā)?！岸颊f城管權(quán)力大，我們要管的是很多，但哪個是好管的？”

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　　用白原的話來說，城管在誕生之初，就是將工商、市容、環(huán)保等部門“最難管的”，針對“弱勢群體”的處罰權(quán)集中。經(jīng)過2002年、2004～2005年的兩次大規(guī)模擴權(quán)，北京城管的職權(quán)已經(jīng)從原來的5方面94項行政處罰權(quán)發(fā)展到14方面共308項行政處罰權(quán)。

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　　而這一職權(quán)集中的過程，在白原看來，與其說是“相對集中行政處罰權(quán)”，不如說是“相對集中社會矛盾”。

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　　幾年前，白原在對違規(guī)駕駛的渣土車的處罰中曾遭到過一次圍攻。他站在渣土車前面，故作鎮(zhèn)靜，卻聽到旁邊的人毫無顧忌地大喊：“你就開車吧，軋死了他我負責！”

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　　“這時候就得保持沉著冷靜，”白原回憶道，“關(guān)鍵時刻就得要拿出玩命的勁來，你要讓他們看出你害怕了，那你就懸了。”

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　　對違規(guī)渣土車的處罰是他工作的重要部分，而在這些違章行駛者的背后，大都是類似黑惡勢力的組織，還有更多時候是面對精明的無照小販的無奈。白原認為，強制手段的缺乏已經(jīng)讓城管到了無計可施的地步。

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　　之所以無計可施，是因為相對于14方面共308項行政處罰權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定城管的直接強制執(zhí)行權(quán)僅為8項(均為強制拆除或清除)。最為關(guān)鍵的是，《行政處罰法》第16條規(guī)定“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。

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　　從這個角度理解，清華大學(xué)行政法副教授田思源認為城管內(nèi)在就有“警察化”的沖動：“執(zhí)法權(quán)的范圍擴大，又缺乏強制手段，客觀上必然導(dǎo)致強制力的擴張。”然而，這樣一種擴張的思路是非常值得警惕的，“城管是站在第一線和最弱勢的老百姓直接沖突，它如果有警察權(quán)，只會激化這種矛盾，引發(fā)和社會更大的沖突?！?/p>

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　　沖突，在城管和小販之間從來是常態(tài)。在崔英杰刺死海淀區(qū)城管大隊副隊長李志強之后， 2008年11月27日，北京天安門地區(qū)，18歲的少年曹強發(fā)小廣告時，被兩名城管隊員追至河邊，墜河溺亡。這兩起“你死我亡”事件的發(fā)生引發(fā)了公眾質(zhì)疑城管執(zhí)法手段的呼聲。某種程度上，這些案例既解釋了城管警察化的內(nèi)在動因，也警示著它可怕的后果。

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　　田思源曾經(jīng)多次參加北京市城管局關(guān)于執(zhí)法權(quán)的研討會，并為他們編寫過一部培訓(xùn)教材，他透露：“城管這些年始終在爭取警察權(quán)。幾年前，北京城管就曾經(jīng)想把這個權(quán)力要過來，但是這樣就牽涉修改法律，這是不可能的?！?/p>

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　　北京城管“退而求其次”之舉也并非最近才有，2007年為了整頓即將到來的奧運期間的城市秩序，北京市城管就曾經(jīng)開展過與公安、工商等部門的“捆綁式”聯(lián)合執(zhí)法，宣武公安分局、公安交通支隊更是有共10個民警常駐宣武城管大隊，參與日常城管執(zhí)法工作。這一業(yè)務(wù)協(xié)助的關(guān)系亦延續(xù)至今。而此次公安治安隊長兼任城管局長的做法，在中央民族大學(xué)教授熊文釗看來，也是一種“試圖通過高層協(xié)調(diào)帶動業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系的人事變動”。

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　　然而，即便只是人事變動上的試探之舉，已經(jīng)足以引起公眾的巨大反應(yīng)，多家媒體撰寫社論警惕“城管警察化”，關(guān)于此事的討論亦成為網(wǎng)絡(luò)熱詞。

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　　對此，田思源旗幟鮮明地反對：“城管的主要任務(wù)是服務(wù)，警察的主要任務(wù)是維穩(wěn)，城管變警察，絕不是為了服務(wù)?！?/p>

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　　城管的尷尬時光

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　　在田思源看來，行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容過多和手段不足是城管發(fā)展的根本限制性矛盾。要走出這一困境，要么在體制上調(diào)整，理順執(zhí)法權(quán)，要么爭取強制手段。而其實在公安化的態(tài)勢之外，北京城管早已在前者的方向上做過努力。

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　　白原的記憶里，北京城管因為體制上的變動而受到如此大的關(guān)注，今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機構(gòu)調(diào)整時，城管在第一輪公布方案的機構(gòu)設(shè)置中“消失”，引發(fā)坊間傳言城管被取消，是最驚心動魄的一次變動。

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　　而在行政法學(xué)教授、西城區(qū)城管大隊對口指導(dǎo)專家熊文釗的記憶中，那反而是北京城管爭取機構(gòu)獨立的一次絕好機會?！笆聦嵣?，北京城管想獨立，做了努力，但是市政府那邊最終沒有給編制序列?！彼f。

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　　2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、國務(wù)院核準的《北京市人民政府機構(gòu)改革方案》。在這一方案中，沒有任何關(guān)于城管隊伍的表述。北京市城管執(zhí)法局原本屬于市政市容委下屬的部門管理機構(gòu)，然而這次也在方案中的6個部門管理機構(gòu)中消失。

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　　消息一出，便引發(fā)媒體的持續(xù)關(guān)注和網(wǎng)友的熱烈討論。當時有媒體援引知情人士的話語指出，“改革后城管執(zhí)法局不再作為部門管理機構(gòu)存在，但其職能將仍然被保留?！?/p>

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　　直到3月19日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》，北京市城管執(zhí)法局才又一次在部門管理機構(gòu)中出現(xiàn)。

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　　在這一個月身份不明的尷尬時光里，基層隊員們不知內(nèi)情，議論紛紛?！罢l也不知道怎么回事，大家都挺消極的。我是無所謂，下崗了要不就當游商唄?！卑自貞浀?。關(guān)心時事的小販也更加“囂張”起來，有的甚至和白原說：“你們別管我了，反正過兩天你們也被取締了?！?/p>

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　　而此時，在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個月正是北京市編制辦“三定方案”(定機構(gòu)，定編制，定職能)的時間?！氨本┦谐枪芫诌@邊想爭取獨立，即便作為副廳級單位由市政府直接管理也好?！毙芪尼撜f。

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　　北京市城管執(zhí)法局自誕生以來，就實行市局隸屬市政市容委，區(qū)縣大隊歸區(qū)縣政府直管、受市局業(yè)務(wù)指導(dǎo)的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規(guī)模擴權(quán)之后，隨著城管行政處罰職能的擴張，客觀上增強了對城管局協(xié)調(diào)上層、指揮下層能力的要求。這一要求內(nèi)在構(gòu)成了北京市城管執(zhí)法局爭取獨立的動因，而沈陽、西安等城市城管局的成功直屬管理，也使得北京城管感覺到獨立有其現(xiàn)實可能。

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　　而在當時機構(gòu)調(diào)整以后，也確實多了一個機構(gòu)序列。然而最終這個序列并沒有給北京市城管執(zhí)法局，而是將建設(shè)委員會更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，歸市政府組成部門?！霸谶@個三定方案中，還是沒有最終明確城管的地位?！毙芪尼撜f。

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　　之所以要爭取獨立，是為了提高地位，強化行政執(zhí)法權(quán)。王連峰副局長在今年的公開活動中曾表示，由于與相關(guān)執(zhí)法管理部門的關(guān)系尚未理順，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法格局尚未形成，制約城管的發(fā)展，因此城管在體制上的變動是遲早的事。

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　　北京市城管最終失去了在2009年那一次機構(gòu)調(diào)整中獲得獨立的機會。在市級層面的獨立失敗，也阻礙了北京市城管局在編制和區(qū)縣關(guān)系的問題上改革和突破，而后兩者，已愈發(fā)成為北京市城管在發(fā)展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊？

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　　北京市城管執(zhí)法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級機構(gòu)中的無法獨立，更重要的是，市執(zhí)法局只對局直屬的40多人的綜合執(zhí)法大隊有直接管理權(quán)，而對區(qū)縣的執(zhí)法大隊只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，沒有管理權(quán)——而5000多人的區(qū)縣隊伍，才是北京城管的主體。

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　　區(qū)縣城管大隊的人事權(quán)和財政權(quán)都歸于當?shù)卣?，其直接后果就是，城管?zhí)法大隊成為區(qū)縣政府，甚至鎮(zhèn)、街道政府可以任意驅(qū)使的力量。“說是拆遷隊都是客氣了，說鷹爪子、狗腿子的，什么都有?！卑自毖?。

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　　在今年7月27日，亦莊鎮(zhèn)政府組織公安、城管等部門，對一條爭議道路進行強拆，引發(fā)沖突，造成多人受傷。類似的拆遷行為中，城管總是扮演了先鋒的角色，而值得注意的是，在北京市關(guān)于城管職權(quán)的規(guī)定中，只有“拆除違章建筑”一項，“拆遷”并不在其中。

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　　更值得注意的是，在此案中，指揮城管強拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮(zhèn)政府。公法研究中心主任余凌云在對亦莊鎮(zhèn)政府的行為進行論證后表示，強拆行為“明顯違法”，亦莊鎮(zhèn)政府只能向有關(guān)人民法院申請強制執(zhí)行，而不能作為拆遷主體自行強拆。

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　　在熊文釗看來，“由于我國的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，產(chǎn)生很多復(fù)雜問題”是在所難免的。

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　　要管理這支在地方政府驅(qū)使下的城管隊伍，北京市城管局顯得有些力不從心，而編制上的掣肘進一步加劇了這種矛盾，直接結(jié)果就是各個區(qū)縣都招聘了大量的協(xié)管員。

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　　今年4月，23歲的無照水果攤販趙建華與城管協(xié)管員的沖突中，頭部兩處受傷，經(jīng)診斷縫合6針。據(jù)其本人及親友稱，協(xié)管員用磚頭、對講機拍擊他的頭部致傷。協(xié)管員素質(zhì)相對較低，令城管自己也頗感頭疼：“他們不是城管招的，是區(qū)縣政府自己招的，編制五花八門，他們?nèi)堑?，城管也約束不了?！闭f起協(xié)管，白原一肚子怨氣。

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　　公安治安隊長兼任城管局長，在熊文釗看來，即有“期望在區(qū)縣上行下效，增強市局權(quán)威性”，從而理順整個體制的考慮，不過，“一個人事變動所能起到的作用終歸有限”。

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　　北京市城管局所期待的機構(gòu)調(diào)整一天不能達成，上下關(guān)系和編制問題就很難得到解決。熊文釗認為，北京市編制辦在這個問題上的懸而未決，正體現(xiàn)了中央在城管問題上的遲疑。

　　抱團逼宮

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　　同樣的看法在王連峰副局長那里得到了印證，在今年6月的公開活動中，他將“改革追求的體制架構(gòu)還不清晰，改革還未在國家層面取得認同，改革往何處去還不明朗”列為目前行政處罰權(quán)集中面臨的第一大問題，并分析原因為“國務(wù)院法制辦、建設(shè)部、中央編辦等部門對相對集中行政處罰權(quán)理解不一致”。

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　　事實上，對于全國各地城管所做的一系列嘗試，國務(wù)院都未予表態(tài)，持觀望態(tài)度。

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　　2010年3月19日由國家住建部政策研究中心完成的《中國城市管理體制及其運行機制研究》被媒體冠以“大城管”的概念，并已經(jīng)在廣州等地試點一段時間，然而并未見國務(wù)院將其在全國推開的意思。

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　　一面是中央層面的遲遲不動，另一面是各地城管從上到下都渴望在全國建立統(tǒng)一的組織和規(guī)范。

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　　對于像白原這樣的基層隊員來說，全國統(tǒng)一的制服和車輛，能給他極大的歸屬感。而對于全國各地城管局長來說，亦在努力尋找一個“娘家”，即使這個娘家身份曖昧，甚至非法。

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　　2007年，全國的城管仿佛看到了一個娘家——全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會議。這家機構(gòu)，是由商人羅亞蒙組織成立。這個聯(lián)席會議舉辦了兩屆，在2009年7月31日受到了南京城管趙陽的實名舉報，稱聯(lián)席會議是“未經(jīng)登記，擅自以社團組織名義進行活動”。而羅的身份是中國城市網(wǎng)的法定代表人。

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　　然而，在舉報風波平息一年之后。今年6月29日，新一屆的“2010城管執(zhí)法局長聯(lián)席會議”在京悄悄召開，39位城管局長還簽訂了《和諧城管倡議書》。

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　　而城管局長們對聯(lián)席會議的態(tài)度，或許可以用四川省遂寧市城市管理行政執(zhí)法局黨組書記、局長楊順成在接受媒體采訪時的話語來概括：“主要是太想交流了，探討一下各地城管的有效經(jīng)驗”，所以根本沒去考慮羅亞蒙的身份。

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　　2009年的會議交流出了一項成果——會議就國務(wù)院法制辦發(fā)布的《個體工商戶條例(征求意見稿)》遞交了五條修改意見，明確提出：個體工商戶應(yīng)由工商部門主管，工商部門不能只管收費發(fā)照，把問題推給社會，不能讓城管背黑鍋。此言被視為是全國城管局長們向立法部門的一次集體“逼宮”。

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　　在當年的舉報人趙陽看來：“正因為城管目前管理混亂，才出現(xiàn)了羅亞蒙這些咄咄怪事，政府不去規(guī)范，反而讓商人去規(guī)范，一些城管人，竟把羅亞蒙看成城管精神領(lǐng)袖，反映了城管對改變自身境況的強烈要求?！比欢?，這樣的積極并不屬于北京，北京市城管局缺席了從2006年以來的每一次聯(lián)席會議。北京的審慎和中央的遲疑不謀而合。

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　　城管的突圍之路

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　　渴望建立統(tǒng)一規(guī)范的組織，改變城管的自身境況，北京城管這一次在人事變動上的投石問路也體現(xiàn)了類似的邏輯。不過，回顧過往，北京城管的每一步都似乎走得格外審慎。在全國各地城管局紛紛實現(xiàn)市政府直屬、開展“大城管”試點已有多時的情況下，北京市局層面的變革反而落在了后面。

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　　在密切關(guān)注各地城管動向的趙陽看來，全國各地城管的不同嘗試，因為地域和文化的特點可以分為不同的類型：如淮安、宿遷等中小城市，由于城市規(guī)模較小、外來人口不多，出臺疏導(dǎo)措施，在國內(nèi)城管系統(tǒng)有一些聲譽；早已實現(xiàn)城管局由市政府直管的沈陽、西安屬于內(nèi)地省會城市，盡管規(guī)模大但外來人口不多；如廣州、上海等外來人口多、開放程度高的國際化大都市，情況更加復(fù)雜，管理難度很大，因而廣州實行的“大城管”試點格外引人關(guān)注。

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　　北京屬于其中情況最為復(fù)雜的一個：規(guī)模大，外來人口多，國際化大都市，同時又是國家首都，具備特別的政治意義?！氨本┏枪懿⒉徽J為自己落后，只是因為北京的情況復(fù)雜?！毙芪尼摻淌诜治龅馈?/p>

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　　事實上，北京的謹慎變革，自有其道理。去年9月，廣州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支隊中設(shè)立城市管理特勤大隊，配合、協(xié)助城市管理執(zhí)法。廣州市城管局局長李廷貴亦大力支持：“有時候事件瞬間就成為暴力抗法，報警來不及了。但在執(zhí)法過程中如果有城管警察將會事半功倍。”此言一出立即引發(fā)公眾和媒體的強烈反彈，最終此項方案被副市長蘇澤群叫停。

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　　與廣州的大力推進、果斷叫停相反，北京城管的行動讓公眾感覺難以捉摸。在7月27日近似于投石問路的新聞出來之后，面對反對居多的輿論，29日，北京市城管執(zhí)法局網(wǎng)站上掛出了《北京城管目前體制未變》的通告，卻并未否認新任局長的任命，也未就“城管由公安代管”的說法做出任何說明。在《中國新聞周刊》記者向北京市城管執(zhí)法局求證時，對方表示在近段時間內(nèi)拒絕一切采訪。

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　　參加過多次北京市城管局專題研討的熊文釗教授在向《中國新聞周刊》解讀這一變化時，也反復(fù)強調(diào)，“這只是一個人事變化，并非體制改變?！?/p>

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　　相比于市局的謹慎，倒是不具有直接管理權(quán)的一些區(qū)縣，在探索新模式上膽子更大：今年年初，“崇文模式”“順義模式”所提出的“管理權(quán)下放”“聯(lián)席執(zhí)法”等概念被媒體冠以“大城管”的解讀。

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　　然而，在熊文釗看來，這些模式并不能解決北京城管所面臨的根本矛盾：城市化中的流動人口問題。在2010年中國流動人口已經(jīng)達到2.11億，且大量流向北京、上海等一線城市，再加上首都的特殊要求，北京城管所面臨的問題是古今中外的城市管理中都不曾面對的。

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　　在白原7年前由警察隊伍進入城管隊伍的時候，北京市城管局才剛剛成立1年，當時所面臨的流動人口所帶來的游商問題、違建問題在這7年中非但沒有解決，反而愈演愈烈。

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　　從公安到城管，白原經(jīng)歷了不適應(yīng)、不滿、不甘心，而到了現(xiàn)在，白原已經(jīng)真正感覺“寒心了，沒有辦法了”。

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　　“要取消城管就趕緊，趁我們還能干點別的。要真想把這事干好，就得立法，明確城管的地位、目的、手段，就得捋順體制。城管是我的飯碗，我希望它健康發(fā)展?！卑自f。

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　　全世界的“城管”

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　　在世界各國的城市管理工作中，明確設(shè)立“城管”建制的，僅有中國一家。在其他國家，城市管理、行政處罰的職能或由相關(guān)行政部門承擔，或由警察承擔，執(zhí)法的思路、手段也與中國有明顯不同。

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　　與中國最為相近的是德國的體制，但后者的權(quán)威性更高，并兼具管理和服務(wù)職能：在德國，秩序局是警察局之外的主要行政執(zhí)法部門，相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商等部門的處罰權(quán)，其他部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法行為，最終都將案卷移送秩序局，由其統(tǒng)一作出處罰決定。除此之外，秩序局還負責居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、食品監(jiān)督等食物的管理與服務(wù)。

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　　另一種思路則是由警察和法院來行使行政處罰權(quán)，代表國家和地區(qū)有日本、新加坡、香港。以日本為例，他們的城市管理一方面靠的是國民自覺，另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《輕犯罪法》對規(guī)范居民行為、加強城市管理發(fā)揮著很大作用。輕犯罪行為由警察處理。

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　　歐洲一些國家政府機關(guān)在行使中國“城管”職能時的思路亦值得我們借鑒：有“歐洲之都”之譽的比利時首都布魯塞爾，流動商販們繳納的稅收、管理費很低，比固定商店少得多，他們可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動，對無照商販的處罰相當寬容，許多時候只是警告。布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松，在于特有的城市管理理念，這就是注重增加城市的“人氣”，體現(xiàn)城市的“包容”。

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　　法國的城市管理由警察和憲警依照法律進行。在法國，街頭攤販也要受到政府嚴管，而攤主們卻樂意接受。原因在于，法國小攤證照辦理非常便捷，只要符合法規(guī)，經(jīng)營者足不出戶，便可辦好一切手續(xù)。管理部門的工作，就是不斷解決被管者遇到的通水、通電、技術(shù)培訓(xùn)等公共問題。

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　　法國巴黎的跳蚤市場有百年歷史，也經(jīng)歷過臟、亂、差的過程。巴黎市政府對跳蚤市場的管理方法是，將巴黎市區(qū)接近環(huán)城路的各個城門附近的街道，分別辟為舉辦跳蚤市場的地點。定時、定地、輪流舉辦，可以避免商販到處亂跑，也可以方便市民逛此類市場，并請警察和消防隊來維持秩序。在管理逐步走向規(guī)范化、法制化和現(xiàn)代化的過程中，跳蚤市場不僅沒有減少，相反還擴大到了法國各個城鎮(zhèn)和村莊，并成為一種文化和旅游的特色。