耕地壓力下應(yīng)完善耕地保護(hù)制度 實(shí)現(xiàn)糧食有效供給

　　自1974年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)提出糧食安全問(wèn)題以來(lái)，該問(wèn)題就一直受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在世界糧食供求形勢(shì)嚴(yán)峻的大環(huán)境下，作為人口大國(guó)的中國(guó)，十年來(lái)，堅(jiān)持把發(fā)展糧食生產(chǎn)作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量九連增。黨的十八大報(bào)告和2013年的中央一號(hào)文件又繼續(xù)提出確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，可見(jiàn)，糧食安全已成為關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問(wèn)題。糧食雖豐，忘憂必危。2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，正處在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展的時(shí)期，建設(shè)用地大量擠占農(nóng)用耕地，使得耕地資源數(shù)量逐年減少，化肥農(nóng)藥的過(guò)量施用以及工業(yè)污染，使得耕地質(zhì)量逐年下降，耕地資源壓力已經(jīng)嚴(yán)重影響到糧食生產(chǎn)的發(fā)展。

　　因此，研究耕地資源動(dòng)態(tài)變化和糧食安全的關(guān)系愈來(lái)愈重要。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉正偉(2009)、劉笑彤和蔡運(yùn)龍(2010)、侯雨樂(lè)(2011)、鄒亞鋒(2012)分別對(duì)湖北省、山東省、山西省和廣西省四個(gè)糧食主產(chǎn)省的耕地資源變化和糧食安全進(jìn)行了分析；黃廣宇、蔡運(yùn)龍(2002)認(rèn)為耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量是影響糧食安全最基本的約束；Alayne Gobeille等(2006)提出進(jìn)行了合理的土壤質(zhì)量管理可以有效促進(jìn)糧食作物的生產(chǎn)。本文選取糧食主產(chǎn)省河北省作為研究對(duì)象，具有一定的代表性。

　　河北省耕地資源利用與糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

　　河北省位于中國(guó)東部，黃河下游以北，東臨渤海，西鄰山西省，東南和南部與山東、河南兩省接壤，西北、北和東北部與內(nèi)蒙古、遼寧省相接。地勢(shì)由西北向東南傾斜，西北部為山區(qū)、丘陵和高原，其間分布有盆地和谷地，中部和東南部為廣闊的平原?？?cè)丝?194萬(wàn)人，耕地面積5901.44千公頃。作為中國(guó)糧棉油集中產(chǎn)區(qū)之一，改革開(kāi)放以來(lái)，河北省糧食總產(chǎn)量、糧食單產(chǎn)和人均糧食產(chǎn)量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2010年，糧食總產(chǎn)量2975.9萬(wàn)噸，比1978年增長(zhǎng)了76.31%；糧食單產(chǎn)4737千克/公頃，比1978年增長(zhǎng)了123.13%；人均糧食產(chǎn)量0.41噸/人，比1978年增長(zhǎng)了23.95%。

　　但是，受到快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展用地的影響，河北省耕地資源數(shù)量逐年減少，耕地面積與1978年相比減少了11.59%。由于耕地資源緊張，糧食播種面積也逐年減少。2010年糧食播種面積6282.2千公頃，比1978年減少了20.97%；糧食播種面積占總播種面積的72.06%，比1978年減少了15.06%。而且，河北省糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以玉米和小麥兩種大田作物為主，兩種作物共占糧食總產(chǎn)量的92.05%，玉米和小麥同屬土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，需要耗費(fèi)大量的耕地資源，耕地資源數(shù)量的減少，會(huì)影響玉米和小麥的產(chǎn)量，進(jìn)而威脅河北省糧食安全。同時(shí)，工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致化學(xué)制品在糧食生產(chǎn)中大量使用，污染了土壤，使耕地肥力下降，進(jìn)而造成耕地質(zhì)量下降，嚴(yán)重制約了河北省糧食生產(chǎn)的發(fā)展。依據(jù)1999年到2008年十年的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，運(yùn)用耕地壓力指數(shù)法，分析得出，河北省糧食發(fā)展十年來(lái)經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

　　糧食安全階段(1999年)。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，伴隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高和農(nóng)用生產(chǎn)資料投入的增加，從1999年開(kāi)始，河北省的糧食單產(chǎn)處于穩(wěn)步上升階段，1999年，糧食單產(chǎn)3795千克/公頃，糧食播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比例達(dá)到79.91%，復(fù)種指數(shù)為139.77%，雖然受到耕地面積逐年減少、糧食價(jià)格持續(xù)下跌，種糧效益下降的壓力，導(dǎo)致農(nóng)戶種糧積極性下降，但是還能維持自給。

　　糧食不安全階段(2000年～2005年)。受市場(chǎng)供求變化規(guī)律的影響，從2000年以來(lái)，河北省實(shí)施大規(guī)模的退耕還林、還牧、還草工程，使耕地資源更為緊張，河北省糧食播種面積開(kāi)始大幅縮減。2000年以來(lái)，到2003年播種面積只有5944千公頃，是建國(guó)以來(lái)的最低點(diǎn)。盡管從2000年到2005年糧食單產(chǎn)逐年增加，但伴隨耕地面積減少和人口增長(zhǎng)的壓力，糧食處于不安全狀態(tài)。在2003年糧食產(chǎn)量落到一個(gè)低谷的基礎(chǔ)上，從2004年以來(lái)，河北省出現(xiàn)了連續(xù)兩年的恢復(fù)性增長(zhǎng)階段，2004年河北省糧食總產(chǎn)量達(dá)到2480.1萬(wàn)噸，2005年糧食總產(chǎn)量達(dá)到2598.6萬(wàn)噸。隨著糧食生產(chǎn)形勢(shì)的變化，河北省糧食總量平衡也由產(chǎn)大于需過(guò)渡到產(chǎn)需基本平衡，但是糧食總的供求關(guān)系還是處在一個(gè)緊平衡的狀態(tài)。同時(shí)，伴隨城市化、工業(yè)化的發(fā)展，建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)用地，大量農(nóng)田被征用，耕地面積逐年下降，從2000年的6465.96千公頃下降到2005年的5988.93千公頃，下降了489.78千公頃。人均耕地面積逐年減少，從2000年的0.0969公頃/人減少到2005年的0.0874公頃/人，減少了0.0095公頃/人。糧食播種面積占總播種面積的比例也在逐年下降，從2000年的76.67%下降到2005年的71.03%，下降了5.64%。

　　糧食安全階段(2006-2008年)。河北省糧食生產(chǎn)在經(jīng)歷了2004年和2005年連續(xù)兩年恢復(fù)性增長(zhǎng)后，2006年再度實(shí)現(xiàn)較大幅度增產(chǎn)，糧食總產(chǎn)量達(dá)到2780.6萬(wàn)噸，而且從2006年開(kāi)始，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，中央和省政府加大了“糧食直補(bǔ)”、“良種補(bǔ)貼”、糧食最低收購(gòu)價(jià)等一系列鼓勵(lì)農(nóng)民種糧的政策，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)，開(kāi)展了全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查、出臺(tái)了耕地保護(hù)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等耕地保護(hù)政策措施，有力遏制了耕地面積快速下滑勢(shì)頭。同時(shí)，河北省加強(qiáng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技投入的力度，使得糧食生產(chǎn)條件明顯改善，糧食播種面積不斷回升，糧食單產(chǎn)水平逐年提高，截至2012年底，糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“九連增”。較好的政策使得河北省的糧食生產(chǎn)處于安全狀態(tài)。

　　河北省作為我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)，在糧食生產(chǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了較大起伏，糧食生產(chǎn)經(jīng)歷從安全生產(chǎn)、到不安全生產(chǎn)、再到安全生產(chǎn)三個(gè)階段，作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)波動(dòng)性直接影響到二三產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，為了解決這個(gè)問(wèn)題，保證糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，河北省政府、河北省農(nóng)業(yè)廳針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，從2006年開(kāi)始，采取了大力興修農(nóng)田水利，加大對(duì)糧食的直補(bǔ)、加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，保護(hù)耕地，保護(hù)糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在糧食采購(gòu)、生產(chǎn)、加工、流通等多方面各環(huán)節(jié)的強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、支農(nóng)、助農(nóng)，在一定程度上極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也成功引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，改變了傳統(tǒng)的”公司+農(nóng)戶”的生產(chǎn)方式，促進(jìn)了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，活躍了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，克服了糧食生產(chǎn)的季節(jié)性，周期性等波動(dòng)因素的影響，遏制了耕地在數(shù)量上和質(zhì)量上的下滑趨勢(shì)，也有利于引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)、研究院所等主體對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入，提高糧食的單產(chǎn)和總體質(zhì)量，保持糧食生產(chǎn)長(zhǎng)期處于安全狀態(tài)。

　　影響河北省糧食安全的因素

　　河北省雖然是糧食主產(chǎn)省，但是受到耕地資源壓力制約，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的影響，未來(lái)保證糧食安全的壓力較大。

　　耕地?cái)?shù)量的限制。家庭承包經(jīng)營(yíng)體制雖然在一定時(shí)期內(nèi)激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，極大地提高了糧食產(chǎn)出率，但是這種小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式卻導(dǎo)致了土地的細(xì)碎化，不適于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求下的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2010年河北省人均耕地面積0.088公頃/人，雖然高于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)耕地警戒線0.053公頃/人的水平，但低于全國(guó)0.091公頃/人的平均水平，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有世界平均水平的1/4，沒(méi)有規(guī)模效益，單位生產(chǎn)成本較高。與國(guó)內(nèi)糧食發(fā)達(dá)省份相比，集約化、規(guī)?；潭容^低。根據(jù)許月明(2009)對(duì)河北省耕地資源數(shù)量的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到2020年，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾可增加的耕地面積比通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕和減少建設(shè)用地所得的耕地面積還要少134153.28公頃，這表明河北省未來(lái)通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地的潛力基本上已經(jīng)很低了。

　　耕地質(zhì)量的制約。由于河北省耕地面積中70%是中低產(chǎn)田，高產(chǎn)田較少，對(duì)糧食總產(chǎn)量和單產(chǎn)會(huì)有一定的影響。在耕地利用上，長(zhǎng)時(shí)間重用輕養(yǎng)，重產(chǎn)出輕投入，使土壤養(yǎng)分供應(yīng)與作物需求逆差逐年積累，土壤肥力減退，突出表現(xiàn)在山區(qū)、高原耕地的掠奪性經(jīng)營(yíng)，平原耕地的肥源結(jié)構(gòu)不盡合理，使土壤退化，土壤缺磷、鉀、鋅、錳、硼、鐵等元素，少氮，有機(jī)質(zhì)含量不足。土壤沙化、鹽漬化嚴(yán)重，工業(yè)污染、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的過(guò)量施用、污水灌溉，使土壤中有毒有害污染物有逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，造成土壤環(huán)境質(zhì)量的局部惡化。特別是新開(kāi)荒的耕地，多為荒草地、沙地和灘涂等，肥力不足且易干旱缺水，質(zhì)量更為低下。耕地質(zhì)量的下降，造成糧食生產(chǎn)能力低而不穩(wěn)，糧食生產(chǎn)成本提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全下降。

　　飼料糧需求增長(zhǎng)的影響。近幾年，河北省加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將畜牧業(yè)作為河北省農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。畜牧業(yè)的快速發(fā)展使得對(duì)飼料糧的需求逐年增長(zhǎng)。所以未來(lái)糧食需求除了滿足人們基本的口糧需求、種子需求，工業(yè)需求和儲(chǔ)備需求以外，很大一部分將用于滿足飼料需求。根據(jù)許月明(2009)對(duì)河北省糧食需求的預(yù)測(cè)，到2020年河北省飼料用糧需求將達(dá)到4808327.34萬(wàn)千克，占糧食需求總量的60%以上，與此同時(shí)，河北省的人口基數(shù)較大，而且呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，人口增長(zhǎng)又會(huì)導(dǎo)致糧食需求量的剛性增長(zhǎng)，進(jìn)而出現(xiàn)牲畜與人爭(zhēng)糧的現(xiàn)象，這必將會(huì)在一定程度上影響河北省的糧食安全。

　　城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的影響。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，使得靠有效遏制耕地面積數(shù)量減少來(lái)提高糧食總產(chǎn)量的途徑越來(lái)越難；同時(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展使得大量青壯年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，種糧食的農(nóng)民越來(lái)越少，且多為婦女和老人，進(jìn)而使得大量農(nóng)地利用效率較低，還有部分農(nóng)地由于無(wú)人耕種而閑置，國(guó)家雖然給予種糧農(nóng)民各種優(yōu)惠支持政策，但較大的城鄉(xiāng)收入差距使得農(nóng)民種糧積極性不高；加之工業(yè)化的快速發(fā)展使得財(cái)政支農(nóng)力度雖有所增加但效果不明顯，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)投入水平較低；而依靠農(nóng)業(yè)科技水平能在有限的耕地資源上提高多大的產(chǎn)出等問(wèn)題都會(huì)成為制約未來(lái)河北省糧食安全的重要因素。

　　耕地壓力下的河北省糧食安全生產(chǎn)路徑選擇

　　增加投入，提高糧食單產(chǎn)。2013年中央一號(hào)文件提出糧食生產(chǎn)要堅(jiān)持穩(wěn)定面積、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、主攻單產(chǎn)的總要求。河北省耕地資源數(shù)量有限，受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響，建設(shè)用地大量擠占農(nóng)用地，使得耕地資源數(shù)量逐年減少；2000年以來(lái)，河北省實(shí)施大規(guī)模的退耕還林、還牧、還草工程，使耕地資源更為緊張；河北省未來(lái)通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地的潛力較低；加之人口增長(zhǎng)及畜牧業(yè)發(fā)展對(duì)口糧和飼料用糧的需求加大，提高單位面積的耕地生產(chǎn)力水平才是減輕河北省耕地資源壓力，保障糧食安全的最根本和最有效的途徑。提高單產(chǎn)需要增加投入。一方面，要加大糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，要加大寧晉縣、定州市、大名縣、深州市、臨漳縣、景縣、藁城市、趙縣、辛集市、永年縣等產(chǎn)糧大縣(市)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，特別是農(nóng)田水利建設(shè)；另一方面，要加大糧食生產(chǎn)的科技投入，提高糧食生產(chǎn)的科技含量，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)、節(jié)水灌溉方式和良種培育技術(shù)的研發(fā)和推廣力度；同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大復(fù)種，提高糧食復(fù)種指數(shù)；做好“糧豐工程”、“旱作節(jié)水工程”等糧食工程，提高糧食單產(chǎn)。

　　改善耕地生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量。河北省耕地資源質(zhì)量逐年下降，為實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用，保護(hù)耕地資源的生態(tài)環(huán)境，首先，要加快改造占河北省耕地70%的中低產(chǎn)田，中低產(chǎn)田改造應(yīng)著眼于根本性的土壤改良，同時(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以提高耕地基礎(chǔ)地力等級(jí)；其次，要實(shí)現(xiàn)合理灌溉，推進(jìn)測(cè)土配方施肥，增施有機(jī)肥，從而改良土壤性狀，增大肥力；再次，合理實(shí)施生態(tài)退耕，遵循宜耕則耕、宜林則林的原則，加大張北壩上地區(qū)和環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈山區(qū)植樹(shù)造林的力度，以提高植被覆蓋率，限制土壤沙化加快的速度，有效控制水土流失；同時(shí)，嚴(yán)格控制工業(yè)“三廢”的亂排亂放，開(kāi)展對(duì)廢水、廢氣、廢渣的凈化、回收和循環(huán)再利用，以減少“三廢”對(duì)耕地的污染，從而提高耕地質(zhì)量。

　　合理調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，緩解“人畜共糧”矛盾。河北省畜牧業(yè)的快速發(fā)展使得“人畜共糧”矛盾日益突出?！叭诵蠊布Z”既限制了糧食品質(zhì)的提高，又加劇了糧食供需缺口，不僅增加了糧食的壓力，還制約了飼料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在有限的耕地資源上，合理調(diào)整糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和飼料作物的種植結(jié)構(gòu)，將“人畜共糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭诵蠓旨Z”的種植模式，在合理安排玉米、小麥種植面積，確保糧食穩(wěn)定供給的同時(shí)，擴(kuò)大豆類、薯類等經(jīng)濟(jì)作物及飼料作物的種植面積，實(shí)行間作套種等耕作方式，提高土地產(chǎn)出效率。

　　完善耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)糧食有效供給。嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。首先，要繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，同時(shí)，合理實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)，盡量規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，將農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策和補(bǔ)償政策盡量向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體傾斜，以保證這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)積極性；其次，加大基本農(nóng)田保護(hù)力度，繼續(xù)完善已經(jīng)形成的“一鄉(xiāng)一圖、一村一檔、一戶一書(shū)、一地一牌”的管理模式，穩(wěn)定基本農(nóng)田的保護(hù)數(shù)量和布局，把土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)；繼續(xù)加強(qiáng)耕地儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)和實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目掛鉤，更好地實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡并堅(jiān)決制止違法占用耕地的行為；健全耕地保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使耕地保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體管理，確保糧食實(shí)現(xiàn)有效供給。

　　建立耕地資源安全預(yù)警體系，確保耕地資源和糧食安全。為確保河北省在一定時(shí)期內(nèi)能夠有持續(xù)、足量的耕地資源以獲取滿足社會(huì)生產(chǎn)生活所需要糧食的目標(biāo)，應(yīng)盡快建立適合河北省的耕地資源安全預(yù)警體系。即在構(gòu)建一套科學(xué)評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)河北省耕地利用狀況和分析耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化規(guī)律的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)未來(lái)河北省耕地資源的狀態(tài)，時(shí)刻監(jiān)測(cè)耕地系統(tǒng)超過(guò)臨界值的時(shí)空范圍和危險(xiǎn)程度并及時(shí)預(yù)警，根據(jù)警情的大小采取防范措施，為河北省耕地保護(hù)提供宏觀政策支持，從而確保耕地資源安全，并最終實(shí)現(xiàn)糧食安全。（董謙 劉賓）