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財政部專家談分稅制改革:須讓財力匹配事權(quán)

??诰W(wǎng) http://6chong.cn 時間:2013-11-09 10:34

  錢來自稅收,錢出自財政。一頭連著政府的國庫,一頭牽扯著每個人的錢袋子,這兩筆錢的來龍去脈自然受到高度關(guān)注,而與之相關(guān)的分稅制改革也成為關(guān)注的焦點之一。昨天,財政部科研所副所長劉尚希在接受京華時報采訪時表示,分稅制改革的核心就是保證“財力”與“事權(quán)”匹配。有多少錢,辦多少事,保證辦事要花的每一分錢都有出處有著落。他建議應(yīng)在事權(quán)方面將部分決策審批權(quán)下移,而執(zhí)行權(quán)要上移。

  京華時報記者趙鵬

  □背景

  1994年實行“分稅制”保改革開放順利進(jìn)行

  劉尚希介紹,1994年,我國已進(jìn)行過一次分稅制改革。

  劉尚希說,改革開放伊始,當(dāng)時的財政大包干體制包死了中央財政,中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降,中央財政靠借債度日,1993年的財政赤字近300億元,而當(dāng)時中央財政收入才900億出頭,赤字占收入的三分之一,中央財政難以為繼,甚至一度不得不向“富?!钡牡胤秸桢X。這種狀況嚴(yán)重?fù)p害了中央政府的政治控制力,對改革開放的持續(xù)推進(jìn)形成巨大風(fēng)險。當(dāng)時改革財政大包干體制,推行分稅制已迫在眉睫。

  分稅制的核心在于分稅,把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅,然后各收各的稅。這避免了地方挖中央,也避免了中央收入比重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷下降。劉尚希說,那次的分稅制改革是我國改革歷程中的一個經(jīng)典之作,保證了改革開放的順利進(jìn)行,也使地方形成了明確的財政預(yù)期,地方變成了全國統(tǒng)一分稅規(guī)則下的利益主體,充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

  □問題

  分稅制尚存不足需再次改革解決

  1994年的分稅制改革所造就了“中央拿大頭,地方拿小頭”的格局。對此,有人認(rèn)為這削弱了地方的財力,導(dǎo)致地方窮中央富的局面。而因此帶來的諸如房價太高是因為分稅制將地方搞窮,逼得地方“賣地財政”推高房價;地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)投入不足的種種問題。

  對此,劉尚希認(rèn)為,雖然有些問題與分稅制相關(guān),但并不意味著因果關(guān)系。

  劉尚希說,當(dāng)前分稅制遇到的核心問題是“上面點菜,下面買單”的問題,也就是上面出政策,要求地方拿錢去落實。在“中央決策,地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式下,上面點菜不可能避免,重大決策還是中央出。問題是上面政出多門,各個部門紛紛點菜,點菜太多、太頻繁,而且檔次也高,這造成地方買不起單。老百姓看來,上面政策好,下面不落實。

  換言之,1994年的分稅制改革后存在的一些問題,是需要進(jìn)行再次改革得到解決的。

  □對話

  焦點1

  幾級財政分錢才算合理?

  財政體制改革只有兩個層次

  京華時報:分稅制改革歸根結(jié)底是中央和地方如何分錢的問題。有人提出,現(xiàn)在的從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政,應(yīng)改為中央、省、市縣三級財政。這樣分配是否合理?

  劉尚希:這個提法是不科學(xué)的,也不可能在我國做到。按照五級政府去理解分稅制,是一個誤區(qū)。我國財政制度改革,應(yīng)該著眼于對公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)進(jìn)行不同程度細(xì)分,并分權(quán)至不同層級政府,這樣不同層級政府也需履行相應(yīng)責(zé)任。簡單縮減行政層級是不適應(yīng)中國國情的。

  從政府層級來看,我國有五級政府,而從國家治理來觀察,我國是兩級架構(gòu),即中央與地方之間分權(quán)治理。也就是說,中央與地方之間的財政關(guān)系,跟地方內(nèi)部省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系具有本質(zhì)的不同,不能同等看待。

  這意味著財政體制改革要分兩個層次來進(jìn)行,一是在國家層面,二是在地方層面。在國家層面的財政體制要與國家治理架構(gòu)相適應(yīng),在地方層面的財政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

  焦點2

  各層級如何分錢才合理?

  國家統(tǒng)籌兼顧地方因地制宜

  京華時報:國家和地方兩個層面如何進(jìn)行財政體制改革?地方又下轄眾多層級,哪種方式才是解決之道?

  劉尚希:國家層面的改革,即中央與地方之間的財政關(guān)系仍要堅持分稅制,不能動搖。其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求,這樣有利于調(diào)動地方的積極性。同時要理順橫向的政府間財政關(guān)系,各部門政策要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),尤其是在財力的支撐能力上要算賬,要有協(xié)調(diào)機(jī)制。也就是說,財力與事權(quán)要匹配,首先要有頂層設(shè)計,充分考慮到從上到下的財政能力。

  而地方不一定照搬國家層面的分稅制,可因地制宜。各地在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大,分稅制無法從國家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級政府之間。

  省以下的解決之道,不在于縮減層級,而在于明確轄區(qū)財政責(zé)任。省級政府的轄區(qū)財政責(zé)任,不但要管好本級財政,還要考慮省域內(nèi)市縣鄉(xiāng)間的縱向財政平衡和各地市間的橫向平衡。像俄羅斯的“套娃”,大的總套著小的,上一級管著下一級,那么“地方財政”就會成為一個有機(jī)整體,地方內(nèi)部就可以實現(xiàn)平衡。

  焦點3

  如何保證地方有錢辦事?

  “財力”“事權(quán)”應(yīng)保證相匹配

  京華時報:2007年開始,國家將中央與地方“財權(quán)與事權(quán)”相匹配轉(zhuǎn)為了“財力與事權(quán)”相匹配,這意味著中央淡化財權(quán),強調(diào)更多通過轉(zhuǎn)移支付來滿足地方對財力的需求。怎樣才能使從中央到地方各級政府間的事權(quán)與財力基本匹配?

  劉尚希:財權(quán)主要與稅種劃分相關(guān)。財力則是指一級政府可支配的財政收入,包括自籌的和上級轉(zhuǎn)移的。對落后地區(qū)而言,“財權(quán)”的形式意義大于實質(zhì)意義,而“財力”才是最重要的。

  對地方政府而言,未來財政體制變革的方向,應(yīng)該是加大保障“財力”與“事權(quán)”相匹配。

  后續(xù)改革應(yīng)建立財政“轄區(qū)責(zé)任”機(jī)制,省政府要對本省轄區(qū)范圍內(nèi)橫向的各地州市和縱向的各級政府之間財力平衡負(fù)責(zé),要著眼于全省范圍內(nèi)橫向、縱向?qū)崿F(xiàn)財力與事權(quán)相匹配,而不能只顧省本級。同時,對省政府也要有約束機(jī)制,要求省必須向下轉(zhuǎn)移財力;市級政府也需要對轄區(qū)內(nèi)各縣的財力平衡負(fù)責(zé),例如縣里教師發(fā)不出工資,市級政府要首先負(fù)責(zé),其次才是省級政府的責(zé)任,最后才是中央的責(zé)任。在財政責(zé)任順序上如果搞錯了,就會導(dǎo)致嚴(yán)重的治理缺陷。

  焦點4

  “跑部進(jìn)京”要錢如何成為歷史?

  專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)入地方預(yù)算

  京華時報:每到歲末年終,各地“跑步進(jìn)京”向各部委要錢成為一景。今后如何科學(xué)合理地滿足地方辦事的財政支出需求?

  劉尚希:我國財政收入已經(jīng)超過10萬億元,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也越來越大,2012年達(dá)4萬億元。這導(dǎo)致不但各個部門手中有一把米,各司、處手中也有一把米,弄得地方到處“跑部進(jìn)京”求錢。地方各級政府甚至駐京辦也越來越多。轉(zhuǎn)移支付與各部門的權(quán)力糾結(jié)在一起,將是下一步改革的一大難題。

  我國應(yīng)該出臺財政責(zé)任法,來落實各級政府的轄區(qū)責(zé)任,預(yù)防“縣鄉(xiāng)財政哭爹喊娘去要錢”問題的出現(xiàn)。從法律上建立地方各級政府的轄區(qū)財政責(zé)任,這樣才能從根本上矯正各級政府只關(guān)心本級財政的狀態(tài),避免基層財政陷入困境。最終目的是建立各級政府財力與事權(quán)相匹配的法律保障。如此一來,“省直管縣”的要求也會逐漸消失。

  要更科學(xué)地滿足地方事權(quán)的財政支出需求,使轉(zhuǎn)移支付更合理,首先需要提高中央部門預(yù)算的透明度,特別是要強化轉(zhuǎn)移支付的公開性,同時逐步減少各種專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付都應(yīng)該進(jìn)入地方預(yù)算,加強地方政府財政的統(tǒng)籌能力,對資金的使用加強監(jiān)管。

  焦點5

  地方財力緊張上收事權(quán)能否解決?

  決策權(quán)需下放執(zhí)行權(quán)要上移

  京華時報:在分稅制改革中,將事權(quán)上收是一項重要工作嗎?哪些事權(quán)宜上收,為什么?

  劉尚希:在分稅制改革中我支持同時上收部分事權(quán),這確實能解決一些地方財力不足的問題。事權(quán)上收分為國家和地方兩個層次,體現(xiàn)在簡政放權(quán)和執(zhí)行權(quán)上移兩方面。在國家層面,包括決策權(quán)和審批權(quán)的下移,同時上移一些執(zhí)行權(quán)。這樣能改變一些財力和事權(quán)脫節(jié)的問題。目前我國已經(jīng)下移和取消了一些行政審批權(quán)。后續(xù)還應(yīng)該繼續(xù)將一些執(zhí)行權(quán)上移。這樣也有利于避免因事權(quán)過度下移而導(dǎo)致的財力下移規(guī)模越來越大。

  就地方而言也是一樣的。目前一些省已經(jīng)推行了強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的做法,這其實就是下放決策權(quán)(審批權(quán))。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期履行義務(wù)教育的事權(quán),現(xiàn)在基本都上移到了縣一級。這大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任,也強化了對義務(wù)教育的財力保障。在地方層面,將地方事權(quán)中的部分決策權(quán)下移,同時將部分執(zhí)行權(quán)上移是必要的,但這種調(diào)整的力度、規(guī)模應(yīng)因地制宜,絕不能搞一刀切式的齊步走。

  需要指出的是,無論決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)怎么調(diào)整,上級政府對下級政府的監(jiān)督權(quán)不能削弱,監(jiān)管責(zé)任應(yīng)當(dāng)強化。

  京華時報:有專家提出應(yīng)把社保等事權(quán)上收中央。這樣做有何益處?

  劉尚希:社保關(guān)乎社會安全,是民生風(fēng)險的兜底機(jī)制,無論是在決策上,還是執(zhí)行上,中央都應(yīng)擔(dān)負(fù)起更多責(zé)任。社保領(lǐng)域一些關(guān)乎基本保障的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任可以逐漸上移到國家層面。例如基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險可逐步上升到統(tǒng)籌層次。既能方便參保者轉(zhuǎn)移接續(xù)社保以及領(lǐng)取保險待遇,也能在減輕地方財政壓力的同時促進(jìn)就業(yè)和人員流動,對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

  但是,簡單地全部由中央來履行其社保事權(quán)也是不可能的,社保統(tǒng)籌層次的上移需要逐步推進(jìn)。

  -名詞解釋·分稅制

  通俗來說,分稅制主要是解決中央與地方分錢和分權(quán)的問題。分稅制改革有望進(jìn)一步使各稅種收入在中央與地方間有效分配,讓政府收入和支出責(zé)任更對稱。中央與地方也將依靠各自的財力支撐,更合理地落實各種事權(quán),解決在民生、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的支出需求。2007年,十七大報告就財稅體制改革問題采納了“財力與事權(quán)相匹配”的提法,財政部科研所副所長劉尚希正是國內(nèi)該原則的最早提出者。

[來源:京華時報 ] [作者:] [編輯:童言]
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