媒體解密中國(guó)智庫(kù)如何參與改革決策

　　從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立到推進(jìn)農(nóng)村改革，許多重大決定的誕生，都離不開(kāi)為決策者出謀劃策的重要力量——智庫(kù)。他們被稱(chēng)為“影響決策的人”，無(wú)論是官方智囊還是民間智庫(kù)，總會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)層的重視：有民間智庫(kù)人士透露，在提交了一份有關(guān)改革的建議后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就曾在一天內(nèi)讓辦公室主任打來(lái)兩個(gè)電話(huà)，表達(dá)這份意見(jiàn)的重要性。

　　智庫(kù)

　　英文稱(chēng)“ThinkTank”，即智囊機(jī)構(gòu)，也稱(chēng)“思想庫(kù)”。

　　指由專(zhuān)家組成的，多學(xué)科的，為決策者處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交等各方面問(wèn)題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機(jī)構(gòu)，是影響政府決策和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的一支重要力量。

　　2000家

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，以政策研究為核心、直接或間接為政府服務(wù)的“智庫(kù)型”研究機(jī)構(gòu)達(dá)2000家。

　　課題 “命題作業(yè)”和“自選動(dòng)作”

　　中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全的抽屜里，整齊擺放著38份得到中央領(lǐng)導(dǎo)批示的建議書(shū)。時(shí)間跨度從1981年到2013年。

　　84歲的高尚全記得，中改院的一份改革建議遞交后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在一天之內(nèi)讓總理辦公室主任打來(lái)兩個(gè)電話(huà)，稱(chēng)“這份意見(jiàn)很重要”。國(guó)務(wù)院副總理張高麗則做了批示：感謝尚全同志的關(guān)心支持，請(qǐng)起草小組酌閱。

　　高尚全見(jiàn)證了十二屆三中全會(huì)、在巨大阻力下把“商品經(jīng)濟(jì)”寫(xiě)入決定；經(jīng)歷了十四屆三中全會(huì)，中央最終采取了幾位“智囊”的意見(jiàn)，把“勞動(dòng)力市場(chǎng)”寫(xiě)入文件。

　　在30多年里，中國(guó)為政策出臺(tái)提供理論依據(jù)和策略意見(jiàn)的學(xué)者不計(jì)其數(shù)。無(wú)論官方還是民間，智庫(kù)如何為決策者提供支持，往往蒙著一層面紗。

　　一種比較常見(jiàn)的形式是中央和國(guó)家部委向研究機(jī)構(gòu)交辦課題，“布置作業(yè)”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對(duì)被北青報(bào)記者說(shuō)，中心所做的課題，有的是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室直接交辦的，有的則是與各部委協(xié)作。

　　比如該中心參與的“十二五規(guī)劃總體思路研究、十二五規(guī)劃指標(biāo)體系研究”就是中財(cái)辦的課題。而像“中國(guó)低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究子課題中國(guó)碳交易市場(chǎng)機(jī)制研究”、中改院承擔(dān)的“'十二五'改革規(guī)劃研究”和“'十二五'基本公共服務(wù)均等化政策研究”這樣的，則是國(guó)家發(fā)改委委托課題。

　　此外，研究機(jī)構(gòu)自己會(huì)有大量的“自選動(dòng)作”，結(jié)合特長(zhǎng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的公共政策進(jìn)行研究。

　　中改院院長(zhǎng)遲福林說(shuō)，農(nóng)村改革一直是中改院長(zhǎng)期關(guān)注的話(huà)題之一。1998年，中改院的課題組提出了要盡快“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)”。十五屆三中全會(huì)決定起草期間，中改院遞交了這份建議，“當(dāng)時(shí)擔(dān)任副總理的溫家寶進(jìn)行了批示。最終我們看到，決議中采納了這一提法?！边t福林說(shuō)。

　　內(nèi)容 咨詢(xún)報(bào)告不超3000字

　　接受北青報(bào)記者采訪(fǎng)的多位學(xué)者表示，和一般研究的學(xué)術(shù)報(bào)告不同，智庫(kù)向決策機(jī)構(gòu)提交的建議報(bào)告，必須簡(jiǎn)明扼要，同時(shí)要提出站在全局角度的觀點(diǎn)，不為任何既得利益代言。

　　“寫(xiě)幾十萬(wàn)字很容易，但是要用2000到2500字把一個(gè)非常大的事情說(shuō)清楚，是很難的。有時(shí)候，一句話(huà)就是一個(gè)重要觀點(diǎn)，可能決策就會(huì)據(jù)此而定，”倪紅日說(shuō)。

　　國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢(xún)部主任慕海平在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾透露，原則上每篇決策咨詢(xún)報(bào)告字?jǐn)?shù)不超過(guò)3000字，其中送閱件的字?jǐn)?shù)可以更短，可以是1000字，甚至是500字?！氨仨氈v管用的話(huà)，不講虛話(huà)，講反映自己判斷的話(huà)，不講照本宣科的話(huà)。”

　　倪紅日說(shuō)，一般來(lái)說(shuō)研究成果都是“集體智慧”的結(jié)晶。以十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前廣為流傳的“383”報(bào)告為例，它作為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一個(gè)重大課題，大概是兩年前啟動(dòng)的，當(dāng)時(shí)很多部門(mén)和研究人員都參與其中，最終形成了幾十萬(wàn)字的成果。

　　渠道 民間智庫(kù)渠道不夠暢通

　　對(duì)官方智庫(kù)和民間智庫(kù)而言，有一點(diǎn)明顯的區(qū)別，是為決策建言的渠道不同。

　　一般而言，官方智庫(kù)可以通過(guò)內(nèi)參或送閱件向上直接傳遞意見(jiàn)建議。

　　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤告訴北青報(bào)記者，2003年在十六屆三中全會(huì)決議起草期間，他為起草組提供了關(guān)于建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的研究報(bào)告。報(bào)告完成后，他通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院交給發(fā)改委，再由發(fā)改委遞交上去。

　　官方機(jī)構(gòu)不但傳遞意見(jiàn)的渠道暢通，也會(huì)比較及時(shí)地得到高層的反饋。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心官網(wǎng)提供的數(shù)字，2012年中心報(bào)送各類(lèi)研究報(bào)告572篇，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)其中145篇報(bào)告做出批示271件次。

　　相比之下，民間智庫(kù)的聲音就不是那么容易反映到?jīng)Q策層。在遲福林看來(lái)，通過(guò)和媒體合作，可以把一些建議呈給相關(guān)部委和領(lǐng)導(dǎo)。

　　另外一個(gè)方式是舉辦高水平的研討會(huì)，也可以擴(kuò)大民間智庫(kù)的社會(huì)影響力，從而增加對(duì)決策的影響力。

　　以中改院不久前舉辦的“2013新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)政策論壇”為例，北青報(bào)記者在參會(huì)名單上看到，除了有來(lái)自四川、云南等25個(gè)省市地方?jīng)Q策部門(mén)的代表，還有商務(wù)部、外交部等中央部委的代表。在會(huì)上，中外多家智庫(kù)的學(xué)者對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)化改革等發(fā)表了看法，不少參會(huì)的官員表示收獲很大。

　　問(wèn)題 官方智庫(kù)被指缺乏獨(dú)立性

　　在今年6月底召開(kāi)的首屆中國(guó)智庫(kù)國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上，多位與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)智庫(kù)發(fā)展將迎來(lái)春天，但也要看到中國(guó)的智庫(kù)仍存在獨(dú)立性不強(qiáng)、研究水平和影響力不足等問(wèn)題。

　　在對(duì)中國(guó)智庫(kù)的評(píng)價(jià)中，“缺乏獨(dú)立性”是常見(jiàn)的批評(píng)聲音之一。國(guó)務(wù)院參事任玉嶺曾表示，中國(guó)大多數(shù)智庫(kù)機(jī)構(gòu)，多是用皇糧養(yǎng)活的，是依附于政府的，正是由于獨(dú)立性的缺失，而使其影響力大打折扣。

　　倪紅日看來(lái)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一直以來(lái)的傳統(tǒng)是突破“官本位”，追逐的是公眾和國(guó)家利益?！拔覀兊难芯咳藛T是獨(dú)立的，不受輿論和中央領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)的左右。尊重的是事實(shí)和國(guó)家全局利益，堅(jiān)持實(shí)事求是?！?/p>

　　以醫(yī)改為例。由葛延風(fēng)領(lǐng)銜的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中國(guó)醫(yī)療改革評(píng)價(jià)課題組曾經(jīng)發(fā)布了一份報(bào)告，直言改革開(kāi)放以來(lái)的醫(yī)改是不成功的，引發(fā)巨大反響。醫(yī)改由此成為全國(guó)上下普遍關(guān)注的首要民生問(wèn)題。

　　目前智庫(kù)可分為：按公務(wù)員法來(lái)管理的智庫(kù)，參照公務(wù)員法來(lái)管理的智庫(kù)，全額撥款的事業(yè)單位智庫(kù)，自收自支的事業(yè)單位智庫(kù)。還有些民間智庫(kù)是在工商部門(mén)、民政部門(mén)注冊(cè)的機(jī)構(gòu)和組織。

　　清華大學(xué)朱旭峰教授說(shuō)，中國(guó)智庫(kù)不要用民間、官方的智庫(kù)簡(jiǎn)單劃分。不要在思想庫(kù)身上貼標(biāo)簽。

　　而國(guó)家行政學(xué)院教授丁元竹更是建議，要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)，才能有智庫(kù)間公平的競(jìng)爭(zhēng)。

　　障礙 新型智庫(kù)要突破“資金荒”

　　近年來(lái)，中國(guó)智庫(kù)在政府決策過(guò)程中逐漸發(fā)揮著越來(lái)越大的影響力，今年4月，習(xí)近平對(duì)建設(shè)中國(guó)特色智庫(kù)作出重要批示，把智庫(kù)發(fā)展提高到了國(guó)家戰(zhàn)略高度，并提出要建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”。

　　遲福林認(rèn)為，和中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)的軟實(shí)力和硬實(shí)力并不匹配。智庫(kù)是一國(guó)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)該從政策、制度安排等方面鼓勵(lì)智庫(kù)更多為國(guó)家決策服務(wù)。

　　據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在日前召開(kāi)的“2013年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組務(wù)虛會(huì)”上，談到了官方智庫(kù)發(fā)展遇到的挑戰(zhàn)。他說(shuō)，從根源上講，就是體制內(nèi)管理和建設(shè)專(zhuān)業(yè)智庫(kù)的關(guān)系問(wèn)題。“一方面，中心的基本職能是直接為中央重大決策和政策制定提供咨詢(xún)服務(wù)，這個(gè)職能決定了中心不能去體制化。另一方面，我們對(duì)決策的影響越大，對(duì)智庫(kù)建設(shè)水平和專(zhuān)業(yè)化程度的要求就越高。”李偉建議，在體制內(nèi)建設(shè)新型的專(zhuān)業(yè)智庫(kù)，有三個(gè)方面需要作出制度創(chuàng)新：一是人事制度，二是財(cái)務(wù)制度，三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外部力量的機(jī)制。

　　在中國(guó)智庫(kù)國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上，不少專(zhuān)家也提到“資金”對(duì)于智庫(kù)發(fā)展的重要性。

　　中共中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇說(shuō)，在資金渠道上，要讓社會(huì)資金進(jìn)入。中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)于寧指出，中國(guó)智庫(kù)不但要最大限度地爭(zhēng)取政府的資金支持，還要與基金會(huì)、公司、大學(xué)等非官方機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系，溝通研究信息，以更多地獲取各方資金支持。

　　渠道

　　智囊如何參與決策

　　1.智囊機(jī)構(gòu)接到權(quán)威機(jī)構(gòu)就某一大文件或研究課題任務(wù)

　　2.成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者，影響高層?；蛘呤苎麉⒓訉?zhuān)題座談會(huì)

　　3.國(guó)務(wù)院重大決策前夕，往往會(huì)在國(guó)家行政學(xué)院舉辦省部級(jí)專(zhuān)題研討班，結(jié)束時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)員座談，有關(guān)起草小組再根據(jù)講話(huà)精神完善文件

　　4.各部委研究機(jī)構(gòu)會(huì)收到更具體的課題研究，有時(shí)候一年有三四百個(gè)。有時(shí)候在熱點(diǎn)問(wèn)題上，還要接受臨時(shí)突擊性咨詢(xún)

　　5.一些內(nèi)參可以送到中辦、國(guó)辦

　　6.學(xué)者在研討會(huì)某一觀點(diǎn)受到高層重視從而影響決策

　　故事

　　智庫(kù)的“興奮”與“遺憾”

　　在一次座談會(huì)上，遲福林給時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶講了一個(gè)故事。那是在一次去農(nóng)村的調(diào)研中，遲福林看到一位老人只有一條腿，家里還有一位老太太臥床不起。他問(wèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣的家庭是否能得到補(bǔ)助，得到的回答是申請(qǐng)了3個(gè)月給了5元錢(qián)?！拔耶?dāng)時(shí)和總理說(shuō)，這事我聽(tīng)了很心酸。農(nóng)村應(yīng)該盡快建立最低救濟(jì)制度”。

　　2006年，遲福林在參加溫家寶總理主持的“十一五”規(guī)劃座談會(huì)時(shí)，再次提到農(nóng)村救濟(jì)制度的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)規(guī)劃中寫(xiě)道，“十二五”期間國(guó)家鼓勵(lì)在有條件的地區(qū)實(shí)行農(nóng)村最低救濟(jì)制度。而遲福林認(rèn)為，應(yīng)該在“十一五”末期就在全國(guó)范圍內(nèi)建立這項(xiàng)制度。

　　第二年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，比原計(jì)劃提前了四五年?！拔覀兏械胶芨吲d。無(wú)論是不是我們提的建議起了作用，但我們的建議和中央的決策是一致的。”遲福林說(shuō)。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日卻有些遺憾。

　　1997年亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)在財(cái)政政策上面臨選擇：是繼續(xù)適度從緊，還是調(diào)整為適度放松。時(shí)任總理朱镕基，要求包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在內(nèi)的各有關(guān)部委提出建議。

　　“我們建議應(yīng)該擴(kuò)大國(guó)債?！蹦呒t日說(shuō)，國(guó)務(wù)院采納了這個(gè)建議，擴(kuò)大了國(guó)債發(fā)行用于基礎(chǔ)建設(shè)?？墒前l(fā)債是有界限的，雖然中央重視風(fēng)險(xiǎn)控制，但后來(lái)一些地方政府突破了限制，大量靠發(fā)債解決發(fā)展中的問(wèn)題，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

　　倪紅日說(shuō)，一些建議雖然在當(dāng)時(shí)解決了問(wèn)題，但如果智庫(kù)人員在政策跟蹤上做得不足，不能夠連續(xù)地提供決策建議，可能就會(huì)留下遺憾。