地方政府債務(wù)規(guī)模神秘 市政債或成最優(yōu)排險途徑

　　審計結(jié)果“呼之欲出” 市政債試點亟待放行

　　地方政府債務(wù)陽光化僅是開始

　　中國證券報記者獲悉，歷時4個月、被社會各界稱為“史上最嚴厲、最徹底地方債審計”結(jié)果或?qū)⑴?。知情人士透露，目前我國地方政府債?wù)總量應(yīng)不會超出此前媒體報道的20萬億元，風險仍在可控范圍。

　　專家指出，鑒于目前多數(shù)地方政府仍有較強烈的投資沖動，部分區(qū)域和項目潛存較大風險，需要監(jiān)管層重點防范。根據(jù)國家開發(fā)銀行的預(yù)測，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。巨大的資金需求或促使地方融資欲望更為強烈，并通過隱性“影子”渠道融資。

　　中國證券報記者調(diào)研時了解到，此前已被監(jiān)管層“點名”的非信貸渠道融資仍在迅速增長，地方融資平臺通過信托、BT和違規(guī)集資等渠道融資屢禁不止，蘊含的風險隱患不斷擴大。

　　相關(guān)專家表示，疏堵結(jié)合、多措并舉才是解決地方政府債務(wù)問題的有效途徑，盡快啟動市政債試點或是較理想的化解途徑之一。更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”政績觀，地方基建項目投資也亟待回歸理性。

　　債務(wù)規(guī)模“神秘” 風險隱患受重視

　　對于地方政府債務(wù)風險的擔憂之聲，近兩年來一直沒有間斷。而審計結(jié)果遲遲未出，更是引發(fā)不少猜測和擔憂。

　　對于目前我國地方政府債務(wù)總量的預(yù)測，各家機構(gòu)的“預(yù)測版本”存在較大差異，從10萬億元到30萬億元不等。實際上，關(guān)于全國地方政府性債務(wù)的總量，最新的官方數(shù)據(jù)是審計署2011年發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果。截至2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬億元。審計署副審計長董大勝曾在今年全國兩會期間表示，目前我國各級政府的負債規(guī)模應(yīng)在15萬億至18萬億元左右。

　　多位接近監(jiān)管層的專家向中國證券報記者透露，即將出爐的審計結(jié)果應(yīng)該不會是一個“重磅炸彈”，整體風險一定都是在可控范圍之內(nèi)。

　　實際上，早在今年9月，在審計進行到一個多月時，國務(wù)院總理李克強就已公開表態(tài)稱，對大家都很關(guān)心的中國地方政府性債務(wù)問題，中國正在采取有針對性的措施，有序規(guī)范和化解?？梢杂邪盐盏卣f，總體是安全可控的。

　　“中央特別強調(diào)，地方政府債務(wù)風險防范的重點將是區(qū)域和項目風險較高的個別對象。”財政部財政研究所所長賈康近日透露，據(jù)內(nèi)部信息，地方政府債務(wù)總量不會超出媒體所說的20萬億元，總體仍在安全區(qū)內(nèi)。

　　然而中國社科院副院長李揚近日透露，根據(jù)他們的測算，2012年中央政府與地方政府加總債務(wù)接近28萬億，占當年GDP的53%。其中，地方政府債務(wù)達19.94萬億；地方政府債務(wù)主體部分來自地方政府融資平臺，債務(wù)余額接近14萬億，須引起高度關(guān)注。他強調(diào)，“中國經(jīng)濟整體的債務(wù)規(guī)模為111.6萬億元，全社會杠桿率為215%，去杠桿在所難免。”

　　如果按照中國社科院的這個數(shù)字，除非地方政府債務(wù)是“零增長”或“負增長”，否則地方政府債務(wù)總量極有可能突破20萬億元。中華企業(yè)家聯(lián)合會會長保育鈞近日就對媒體表示，地方政府債務(wù)遲遲不公布很可能是由于審計結(jié)果超出中央預(yù)期。“地方政府債務(wù)可能超過20萬億，接近2012年GDP的50%?！?/p>

　　由國家信息中心編撰的《中國與世界經(jīng)濟發(fā)展報告(2014)》指出，分稅制改革以來，中央政府、地方政府在財力、事權(quán)上的不匹配狀況日益嚴重，地方政府在事權(quán)不斷增加、財力卻未能顯著擴大的條件下，通過地方政府融資平臺來籌措建設(shè)資金，由此產(chǎn)生了地方政府債務(wù)問題。審計署今年上半年公布的報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額達到3.85萬億元，比2010年增長12.94%。雖然我國地方政府性債務(wù)風險總體可控，但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)的償債能力較弱，加上債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴性較大，導(dǎo)致財政風險隱患不可忽視。

　　融資再饑渴影子渠道“暗度陳倉”

　　中央經(jīng)濟工作會議首次提出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)”，已經(jīng)透露出地方政府債務(wù)的嚴峻性。2012年以來，城投債、信托計劃、短期融資券、中期票據(jù)等發(fā)行規(guī)?？焖僭鲩L。相比銀行來說，實施非信貸融資的非銀行機構(gòu)規(guī)模相對較小，風險管理能力相對較弱，地方政府通過“影子”渠道融資過快、過大，極有可能使風險快速累積并向銀行機構(gòu)轉(zhuǎn)移。

　　中國證券報記者近期調(diào)研時了解到，雖然已被“點名”，但是地方政府通過信托等影子融資渠道，肆意融資、大建項目的狀況并未得到好轉(zhuǎn)。在某些地方和區(qū)域，幫地方融資平臺項目融資甚至成為部分金融機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。

　　記者了解到的案例有，農(nóng)業(yè)銀行江西分行近年來一直在銷售名為“金象XXX號”系列的理財產(chǎn)品，募集資金投向江西省多個縣市的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。農(nóng)行理財客戶經(jīng)理表示，該行近兩年來一直在和信托公司合作這個系列的產(chǎn)品，產(chǎn)品期限一般為兩年，預(yù)期年化收益率都在7%以上，最高甚至可以達到8%。“基本都是集合資金信托計劃，資金投向南昌、上饒等地市的民生工程、基建項目等?！?/p>

　　記者在江浙地區(qū)調(diào)研時，不少商業(yè)銀行更是將研發(fā)和銷售與地方基建項目相關(guān)的銀行理財產(chǎn)品，作為當年的重要業(yè)績和利潤增長點。

　　當記者質(zhì)疑地方基建項目如何實現(xiàn)年化8%的高收益時，不少銀行業(yè)內(nèi)人士坦言，“這個收益率不算太高，一些縣級平臺的項目還能給出更高的收益率。但是最終多由地方財政埋單，這對于銀行和投資者來說都是無風險收益”。事實上，審計署審計長劉家義此前明確表示，一些地方在近兩年間新舉借的債務(wù)中，采用信托、BT和違規(guī)集資等方式融資近2180.87億元，融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%，且不易監(jiān)管，蘊含新的風險隱患。

　　中國證券報記者采訪時了解到，在沉寂了一段時間之后，不少信托公司又將來年的業(yè)務(wù)重點放在“地方融資平臺項目”。一家大型信托公司人士告訴記者，“2012年到現(xiàn)在，我們都沒有做地方融資平臺項目，但是到了年末，公司高層竟然松口讓我們?nèi)フ胰谫Y平臺項目，而且還催得比較緊。”他透露，目前積極尋找融資平臺項目的信托公司可以用“一大波”來形容。一方面，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的大背景下，各地方政府的融資欲望極為強烈。另一方面，多數(shù)人士認為此次審計結(jié)果好于預(yù)期，未來與地方政府合作仍可能是“無風險收益”。但中國銀行業(yè)協(xié)會近日發(fā)布的《中國銀行家調(diào)查報告(2013)》顯示，“無法掌握全口徑地方政府性債務(wù)信息，導(dǎo)致風險難以估算”，“地方政府融資渠道日益多元化，風險監(jiān)控難度日益加大”，“地方財政收入增速放緩，難以支撐償還”等，是多數(shù)銀行家認為目前地方政府債務(wù)存在的主要風險點。

　　資金需求大市政債或是“最優(yōu)途徑”

　　《中國與世界經(jīng)濟發(fā)展報告(2014)》指出，目前地方政府性債務(wù)的資金投向主要是交通運輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而地方政府性債務(wù)居高不下，中央政府加強地方政府財政風險管控，使得由地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增長空間受到一定限制。

　　專家預(yù)計，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進，未來上述項目的資金缺口仍較大。根據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)測，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。在此背景下，地方政府債務(wù)走向“陽光化”、地方政府投資回歸理性，成為亟待解決的重要議題。

　　央行行長周小川近兩年來在多個場合提及市政債試點的重要性，他在接受媒體采訪時表示，“如果你已經(jīng)看到跳窗戶、走后門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和后門給關(guān)上，從而更規(guī)范一些。”

　　事實上，十八屆三中全會也已傳遞出地方政府發(fā)債的重要信號：“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道?！睂＜艺J為，發(fā)行市政債將是解決地方政債務(wù)問題的最優(yōu)途徑，目前發(fā)達國家已普遍推行市政債。

　　所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機構(gòu)。

　　專家指出，通過發(fā)行市政債融資，一方面可以運作周期較長的項目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權(quán)機構(gòu)為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，可促使地方政府以往隱性的、不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性的、規(guī)范的債務(wù)，避免盲目“上馬”項目導(dǎo)致的風險。

　　中金公司指出，“市政債”的突破，將從三個方面強化市場對于化解地方政府債務(wù)風險的信心：一是體現(xiàn)本屆政府對于化解地方政府債務(wù)風險的重視；二是通過更加透明的方式賦予政府有約束的持續(xù)融資渠道，有助于緩解地方政府的短期周轉(zhuǎn)壓力；三是理順地方政府的法定負債主體和償債主體地位，有利于投資者對債權(quán)的追償和對實際償債風險的判斷。

　　分析人士指出，目前我國地方政府信用評級制度的空白是推進市政債的一大阻礙。

　　中金公司認為，市政債要想以高評級低風險的身份獲得低利率發(fā)行，并且真正起到化解地方政府債務(wù)風險的作用，至少必須以完成以下兩個任務(wù)為前提：一、修改預(yù)算法，明確地方政府發(fā)債的合法地位和償付義務(wù)；二、發(fā)債時要披露地方政府真實的資產(chǎn)負債表和財政收支表，在地方政府財力可以負擔的范圍內(nèi)合理確定融資規(guī)模，并由市場進行合理定價。

　　考慮到這兩個任務(wù)在2014年內(nèi)完成的困難較大，2014年“市政債的突破”主要是小規(guī)模試點，大規(guī)模發(fā)行暫不可期。

　　十八大報告明確提出，加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

　　多數(shù)專家認為，面對巨大的地方資金需求，穩(wěn)定地方財源也將是一個重要改革方向，亟需建立完善的財稅體系，為地方政府培育穩(wěn)定的財源，包括房產(chǎn)稅、資源稅、消費稅等。賈康認為，穩(wěn)步擴容的房產(chǎn)稅試點，有利于穩(wěn)定地方財源。

　　賈康直言，未來應(yīng)把地方政府債務(wù)風險防范和中長期制度建設(shè)結(jié)合在一起，在總量上注意局部和項目的風險，以陽光負債的機制替代隱性負債的機制，如此才能使機制發(fā)揮正面作用的空間打開。

　　更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”的政績觀，從源頭上“堵住”地方政府債務(wù)的過度膨脹?！拔℅DP論”的政績觀和考核方法刺激地方政府的投資沖動，大量的投資通過舉債的方式籌措資金，是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷飆升的根源。

　　基建仍是地方經(jīng)濟增長引擎

　　投資向農(nóng)業(yè)生態(tài)傾斜

　　中央新型城鎮(zhèn)化會議落幕，各地紛紛出臺配套落實政策。從所安排項目來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍將是各地拉動經(jīng)濟增長的重要手段。不過明年的基建投資將更重視向生態(tài)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域傾斜，隨著財政收入增速放緩與投融資平臺的規(guī)范，對社會資本的倚重將加大。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)基建成新熱點

　　根據(jù)各地規(guī)劃，污水及垃圾處理等生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施將成為下一步建設(shè)熱點。農(nóng)村地區(qū)因為相關(guān)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，成為資金的傾斜地區(qū)。

　　天津提出，要做好垃圾處理、污水治理、環(huán)境清整、村莊綠化、建立長效管護機制，探索成本低、效果好的生活污水處理技術(shù)和模式。從明年1月開始，在天津所有村莊全面鋪開污水治理。配齊鎮(zhèn)和村的垃圾處理設(shè)備設(shè)施，把垃圾處理體系向鎮(zhèn)和村延伸，實現(xiàn)垃圾處理體系全覆蓋。

　　山東近日安排4.3億省級補助資金助力農(nóng)村社區(qū)污水處理，將全部用于城市建成區(qū)外的農(nóng)村新型社區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)。對單個社區(qū)，補助標準原則上按15萬元/千人執(zhí)行。

　　根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的要求，農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施將獲得更多投入。

　　黑龍江提出，將抓好以水利工程為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快以黑龍江干流為主的黑龍江、松花江、嫩江干流堤防工程建設(shè)，大力實施松花江沿岸旱田改水田規(guī)劃，加快大中型灌區(qū)工程建設(shè)，抓好以城鎮(zhèn)化為重點的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有序推進沿邊縣(市)城鎮(zhèn)化。

　　北京市政府與中國農(nóng)業(yè)銀行北京分行簽署協(xié)議，獲得意向性信貸額度1000億元，用于支持北京市城鎮(zhèn)化建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施、南水北調(diào)配套工程、平原造林、溝域經(jīng)濟、農(nóng)產(chǎn)品流通等“三農(nóng)”重點領(lǐng)域建設(shè)。

　　交通基建仍是投資重點

　　鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施仍是多地近期投資熱點。

　　山西今年調(diào)整了全省高速公路網(wǎng)規(guī)劃，新增938公里里程。到2015年末，將建成6320公里高速公路，到2020年高速公路總里程達到7258公里，路網(wǎng)密度達到4.6公里/百平方公里，屆時將實現(xiàn)省會到相鄰省會、省會到地級市、相鄰地級市之間高速直接連通，與干線公路網(wǎng)、農(nóng)村公路網(wǎng)共同構(gòu)成現(xiàn)代化的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

　　為建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶新起點，陜西將加快高速鐵路、高速公路和交通樞紐建設(shè)，實現(xiàn)中國西部-歐洲西部公路對接；建設(shè)西安(咸陽)國際航空港，打造絲綢之路空中走廊；將西安國際港務(wù)區(qū)納入國際港口體系，使其成為始發(fā)港和目的港；加快開通“長安號”國際貨運班列，把西安打造成絲綢之路經(jīng)濟帶物流樞紐和集散地口岸。

　　河北提出重點打造沿海地區(qū)經(jīng)濟增長極，全力推進沿海基礎(chǔ)設(shè)施工程，如加大黃驊港綜合港區(qū)建設(shè)力度、加快建設(shè)唐山港曹妃甸港區(qū)煤三期煤四期碼頭、加快秦皇島港實施西港搬遷工程，使基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善、增強各種要素聚集功能，吸引大項目落戶。

　　地方基建開門迎民資

　　近年來，隨著地方財政收入增速的放緩與投融資平臺清理整治力度的加大，地方政府越來越倚重社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目的資金支持。下一步多地還將在市政設(shè)施等重大項目上擴大對民資開放，充分調(diào)動社會力量參與。

　　近日浙江杭州發(fā)布方案，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并首次大規(guī)模推出91個擬引進社會資本的項目，包括46個實施項目及45個儲備項目，總投資金額2074億元，計劃引入社會資本1468億元，其中實施項目擬在軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、停車場庫等領(lǐng)域吸引社會資本850億元。

　　天津近日出臺意見，進一步放開競爭性經(jīng)營行業(yè)和投資領(lǐng)域，鼓勵支持民間資本以獨資、參股、控股等多種方式進入可以實行市場化運作的能源、城市供水、城市燃氣、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用事業(yè)、公路橋梁等交通設(shè)施建設(shè)等行業(yè)和領(lǐng)域，并建立民間資本投資開放項目庫，形成向社會公開推介項目的長效機制。

　　北京實施了社會資本推動市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)試點，以期既支持投資人獲取合理回報，又保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)足量供給。該市在軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置、鎮(zhèn)域供熱6個領(lǐng)域推出試點項目126個，總投資3380億元，擬引進社會資本1300億元。

　　歐美應(yīng)對債務(wù)危機鏡鑒：萬全之策難尋

　　即使是在債券市場歷史更久、制度更加完善的歐美，應(yīng)對債務(wù)問題也從來都是個棘手的事情：美國聯(lián)邦政府今年10月上旬“停擺”半個多月，就是奧巴馬政府頻繁觸及公共債務(wù)上限所賜。

　　好消息是，美國國會日前通過的未來兩年財政預(yù)算案，已成功排除了美國聯(lián)邦政府在未來兩個財年再度遭遇“停擺”的可能性，從而無需通過發(fā)行主權(quán)貨幣這一“鋌而走險”的方法應(yīng)對危機。相比之下，歐元區(qū)各國因并沒有發(fā)行貨幣的權(quán)利，只能通過縮減赤字、增加財政收入或?qū)で髧H援助的方式來解決歐債危機。

　　美國手握兩大“法寶”

　　根據(jù)美國媒體報道，盡管美國公共債務(wù)總額已達到驚人的17萬億美元并在繼續(xù)膨脹，但美國國會參議院12月18日最終表決通過的2014和2015財年聯(lián)邦政府預(yù)算案，經(jīng)奧巴馬簽字后就可避免重蹈今年10月政府關(guān)門的覆轍。

　　觀察人士指出，由于目前美國聯(lián)邦政府沒有財政平衡的憲法修正案，通過美國國會兩黨的共識達成削減財政赤字是最有約束力的方法。通過國會兩黨的內(nèi)部制衡，來限制負債規(guī)模。此外，美國擁有主權(quán)貨幣的優(yōu)勢，可以依賴國內(nèi)的“自我約束”，即國會兩黨的內(nèi)部制衡，來解決美債危機所造成的財政赤字問題。

　　不過，僅就日前通過的聯(lián)邦政府預(yù)算案本身而言，其達成只是解了美國聯(lián)邦政府明年1月再度關(guān)門的燃眉之急，卻無助于解決美國財政面臨的中長期挑戰(zhàn)。

　　未來，醫(yī)療費用支出不斷上升與社會保障凈收入下降兩個因素都將使美國財政陷入更大困境，其真正的償債能力和償債意愿越來越具有不確定性。

　　諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主保羅·克魯格曼指出，預(yù)計到2019年美國累積財政赤字將達9萬億美元。如屆時美國不具備足夠的償債能力，唯一出路就是繼續(xù)加大貨幣和債券發(fā)行規(guī)模以支付巨額國債利息，償還到期債務(wù)和維持經(jīng)濟社會生活的正常運作。屆時，美國可能難以回避主權(quán)債務(wù)風險持續(xù)攀升的問題。

　　歐元區(qū)倚賴財政政策

　　在美國暫時化解國內(nèi)財政困局的同時，大西洋彼岸的歐洲也傳來好消息。12月13日，愛爾蘭宣布退出歐元區(qū)經(jīng)濟援助，并成為歐元區(qū)首個擺脫國際財政援助的國家，這意味著愛爾蘭通過國際援助后重新獲得財政主權(quán)，也給其他深陷債務(wù)危機的國家?guī)砹朔e極信號。

　　盡管愛爾蘭成功“脫困”，但歐元區(qū)債務(wù)危機何時能得到全面化解依舊困擾著大家。歐元并非美元那樣的全球通貨，且歐元區(qū)各國中央銀行并沒有發(fā)行貨幣的權(quán)利，因此，歐元區(qū)各國若想進一步擺脫歐債危機的陰影，除了像愛爾蘭一樣尋求國際援助之外，就只能通過縮減赤字、增加財政收入等方式來實現(xiàn)。

　　歐洲媒體指出，在尚未求援的歐元區(qū)各國中，斯洛文尼亞未來非常有可能會步塞浦路斯后塵求援，因為該國銀行業(yè)所需的援救力度規(guī)模，已大大超出其政府所能承載的限度。

　　即使政府財政能夠承受，單純依賴財政政策應(yīng)對債務(wù)危機也有隱憂存在：政府是有財政收入的一個部門，理論上可以允許其出現(xiàn)負債，但負債一定要與自身收入相匹配。越來越龐大的負債，對公眾、未來經(jīng)濟發(fā)展帶來的破壞力，都不利于經(jīng)濟的長期支持性。