畢志強(qiáng)詳解2014年海南省人大立法構(gòu)想及實(shí)施舉措

????????——訪省人大常委會(huì)副主任、省人大法制委員會(huì)主任委員畢志強(qiáng)

????????黨的十八屆三中全會(huì)將法治中國(guó)寫(xiě)入改革《決定》，“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”成為我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的重要目標(biāo)。

????????這一時(shí)代目標(biāo)也對(duì)我國(guó)立法工作者們提出了新的時(shí)代要求，如何以立法來(lái)引領(lǐng)、推動(dòng)、保障一個(gè)地區(qū)的發(fā)展？如何讓立法更加契合社會(huì)前進(jìn)的腳步、百姓需求的脈搏？在海南，立法工作正在受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。省五屆人大二次會(huì)議召開(kāi)前夕，省人大常委會(huì)副主任、省人大法制委員會(huì)主任委員畢志強(qiáng)接受本報(bào)記者專訪，講述過(guò)去一年人大立法工作在“法治海南”穩(wěn)步推進(jìn)中所發(fā)揮的作用，并詳解2014年立法構(gòu)想及實(shí)施舉措。

????????記者：省人大立法工作備受社會(huì)關(guān)注，您能談?wù)勥^(guò)去一年立法工作取得的成果嗎？

????????畢志強(qiáng)：去年，省五屆人大法制委員會(huì)在省委、省人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和省第六次黨代會(huì)精神，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，堅(jiān)持圍繞大局、服務(wù)發(fā)展、突出重點(diǎn)、立以致用的原則，注重加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，著力提高立法質(zhì)量，更加自覺(jué)地以立法引領(lǐng)和推動(dòng)、保障國(guó)際旅游島建設(shè)，全年審議并提請(qǐng)省人大常委會(huì)通過(guò)和批準(zhǔn)地方性法規(guī)或法規(guī)性決定22件，立法工作取得了新進(jìn)展。

????????記者：能具體談?wù)勅ツ晔∪舜罅⒎ǖ闹饕咙c(diǎn)嗎？

????????畢志強(qiáng)：去年，為以立法引領(lǐng)和推動(dòng)、保障綠色崛起和國(guó)際旅游島建設(shè)，我們主要搞好五個(gè)方面的立法。一是以促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主題，完善經(jīng)濟(jì)立法?！逗Ｄ鲜∞r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》、《海南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《海南省信息化條例》、《海南省公路條例》等，都針對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題探求治本之策、規(guī)范管理秩序，體現(xiàn)出對(duì)特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法支持。如，在制定村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例時(shí)，著重推動(dòng)建立全省農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的規(guī)劃和管理體系，扭轉(zhuǎn)我省農(nóng)村建房長(zhǎng)期無(wú)規(guī)劃、無(wú)管理的局面，這對(duì)于完善具有海南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制意義深遠(yuǎn)；在制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例時(shí)，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)管理，完善農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢查措施，對(duì)于維護(hù)我省公眾健康和保障我省熱帶特色農(nóng)業(yè)發(fā)展十分重要。二是以建設(shè)海洋強(qiáng)省為導(dǎo)向，加強(qiáng)海洋立法。為了改變我省海岸帶開(kāi)發(fā)中一定程度上存在的無(wú)章、無(wú)序現(xiàn)象，保證我省寶貴的海岸帶資源得到合理利用、可持續(xù)發(fā)展，我們自主起草了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》獲得通過(guò)。還修正了《海南省實(shí)施漁業(yè)法辦法》，促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展。三是以譜寫(xiě)美麗中國(guó)海南篇章為主導(dǎo)，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)立法。保護(hù)好飲用水水源，是全省人民生命安全和健康的大事。去年制定的《海南省飲用水水源保護(hù)條例》，針對(duì)我省飲用水水源遭受各類污染的現(xiàn)象，從強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)污染源的治理等方面進(jìn)行了規(guī)范，為全省人民能夠喝上干凈水、放心水提供了有力的法制保障?！逗Ｄ鲜」艠?shù)名木保護(hù)管理規(guī)定》等法規(guī)，也無(wú)不體現(xiàn)著我們對(duì)“生態(tài)家園”的關(guān)注。四是以改善民生為主旨，促進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域立法。修正《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，放寬了享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的條件，穩(wěn)妥解決了歷史遺留問(wèn)題；修正《海南省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，提出優(yōu)先保障城鎮(zhèn)居民用氣，體現(xiàn)便民、惠民原則；及時(shí)制定了實(shí)施道路交通安全法辦法，為省委要求開(kāi)展的交通秩序整治工作提供了法律依據(jù)。針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的交通秩序不佳的問(wèn)題修訂《海南省實(shí)施道路交通安全法辦法》，結(jié)合我省實(shí)際大大細(xì)化和補(bǔ)充了道路交通行為規(guī)范和管理規(guī)范，有力配合我省道路交通秩序整治。五是以推進(jìn)政治文明建設(shè)為目的，完善地方政權(quán)建設(shè)立法。認(rèn)真吸收黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中各方面對(duì)人大工作的意見(jiàn)，修訂了《海南省人大常委會(huì)組成人員守則》、《海南省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等，推動(dòng)人大及其常委會(huì)改進(jìn)作風(fēng)、提高履職水平。

????????記者：省人大常委會(huì)已制定了2014年立法工作計(jì)劃，您可否談?wù)勚饕心男┝⒎?xiàng)目？

????????畢志強(qiáng)：今年，省人大常委會(huì)將深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神，圍繞貫徹落實(shí)省委關(guān)于推動(dòng)海南全面深化改革的意見(jiàn)和加快國(guó)際旅游島建設(shè)的部署，更加注重加強(qiáng)立法創(chuàng)新，主要抓好五個(gè)方面的立法：一是引領(lǐng)和推動(dòng)深化改革，增強(qiáng)爭(zhēng)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐范例的體制活力。比如制定《海南國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)條例》，推動(dòng)先行試驗(yàn)區(qū)的開(kāi)放和建設(shè)；修訂《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》，制定《海南省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)條例》，修訂《海南省促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》，為完善郵政服務(wù)和管理體系修訂《海南省郵政條例》等。二是規(guī)范旅游市場(chǎng)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。我們準(zhǔn)備適時(shí)修訂《海南省旅游條例》和《旅行社管理規(guī)定》等旅游業(yè)單項(xiàng)法規(guī)；為適應(yīng)我省旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，制定《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)自駕租賃車管理?xiàng)l例》。三是保障和改善民生，推進(jìn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的法制建設(shè)。為推動(dòng)“單獨(dú)二孩”政策的啟動(dòng)實(shí)施，將修訂《海南省人口與計(jì)劃生育條例》；保障老年人權(quán)益，制定《海南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等。四是強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，建立生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。擬制定《海南省生態(tài)補(bǔ)償條例》，修訂《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》、《海南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《海南省松濤水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，研究制定《海南中部生態(tài)核心區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》等。五是推進(jìn)“海洋強(qiáng)省”戰(zhàn)略。擬修訂《海南省實(shí)施海域使用法辦法》，研究制定《海南省水產(chǎn)種苗管理?xiàng)l例》等。

????????記者：今年在提高立法質(zhì)量方面有哪些設(shè)想？

????????畢志強(qiáng)：如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，使我們出臺(tái)的各個(gè)法規(guī)更具有針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性，是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中各方面意見(jiàn)較為集中的一個(gè)問(wèn)題。法制委員會(huì)確定把進(jìn)一步提高立法質(zhì)量作為今后立法工作的一個(gè)主要努力方向，對(duì)如何圍繞提高立法質(zhì)量大力改進(jìn)立法工作方式方法作了認(rèn)真研究和總結(jié)。主要的措施，一是要加快轉(zhuǎn)變思維方式，提高運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)的能力和水平，加強(qiáng)立法創(chuàng)新，并把創(chuàng)新的立足點(diǎn)放在發(fā)揮海南特有的優(yōu)勢(shì)上，這樣才能夠在解決海南發(fā)展的重大問(wèn)題上有所作為。立法實(shí)踐中，許多難啃的“硬骨頭”，要運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)這一“利器”去“攻克”。二是要進(jìn)一步推進(jìn)民主立法、開(kāi)門(mén)立法，在立法中踐行黨的群眾路線。健全公眾參與立法、人大代表參與立法、專家學(xué)者參與立法的機(jī)制，深入基層，更多更好地運(yùn)用立法聽(tīng)證、立法中評(píng)估、法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等形式直接聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，也要更好地利用有關(guān)專家學(xué)者等智力資源。三要走“精細(xì)化立法”的路子，緊緊圍繞解決實(shí)際問(wèn)題，寫(xiě)好“關(guān)鍵的那么幾條”，突出重點(diǎn)，繁簡(jiǎn)得當(dāng)，主要條款要做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，確保每一項(xiàng)制度“可執(zhí)行、易操作、真管用”。四是要改進(jìn)法規(guī)草案的起草機(jī)制，積極探索法規(guī)起草的新渠道。比如對(duì)一些理論性、專業(yè)性比較強(qiáng)的法規(guī)，就可以邀請(qǐng)或吸收有關(guān)方面的大專院校、科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者起草。五是要繼續(xù)探索常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的機(jī)制和方式，完善工作流程，提高立法工作組織協(xié)調(diào)水平，保證立法工作整體有序、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)行。要注重發(fā)揮有關(guān)部門(mén)、團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢(shì)，在更高水平上形成立法工作合力。希望廣大群眾和有關(guān)單位關(guān)注本屆省人大常委會(huì)立法規(guī)劃的實(shí)施，為高質(zhì)量地完成各個(gè)立法項(xiàng)目獻(xiàn)計(jì)出力。（本報(bào)?？?月6日訊）

????????海南地方立法介紹

????????一、海南地方立法的權(quán)限

????????海南地方立法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，主要有下列立法權(quán)限：

????????1、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。1988年4月13日七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)施行?！读⒎ǚā吩俅我?guī)定了特區(qū)授權(quán)立法。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是伴隨海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立而專門(mén)賦予的一項(xiàng)重要權(quán)力。

????????2、省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)。海南省人大及其常委會(huì)享有憲法及其他法律明確規(guī)定的省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)，而且是唯一擁有“兩個(gè)立法權(quán)”的省級(jí)立法機(jī)關(guān)。

????????3、較大市立法權(quán)。?？谑腥舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)擁有較大市立法權(quán)。其制定的地方性法規(guī)，需報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。三亞市和三沙市雖為地級(jí)市，但不屬于《立法法》規(guī)定的“較大的市”，沒(méi)有立法權(quán)。

????????4、民族自治地方立法權(quán)。陵水、樂(lè)東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個(gè)自治縣的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)海南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

????????二、海南地方立法的特點(diǎn)

????????正確把握海南地方立法的特點(diǎn)以及由此而產(chǎn)生的立法要求，對(duì)于用好用足“兩個(gè)立法權(quán)”至關(guān)重要。

????????1、自主性。海南省人大及其常委會(huì)在制定特區(qū)法規(guī)時(shí)，只要遵循國(guó)家有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的原則或立法精神、立法宗旨，就可以根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和發(fā)展改革的實(shí)際需要自主地制定法規(guī)，在具體條文上作出一些不同于法律、行政法規(guī)的變通性、創(chuàng)制性、填缺性規(guī)定。

????????此外，六個(gè)民族自治縣的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，自主立法的空間也較大。

????????2、試驗(yàn)性。海南省人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，就法律或者行政法規(guī)尚未制定的事項(xiàng)，先制定地方性法規(guī)。其目的之一就是讓海南充分利用授權(quán)性立法和職權(quán)性立法，就全國(guó)人大及其常委會(huì)或國(guó)務(wù)院暫不宜制定法律或行政法規(guī)的事項(xiàng)先行立法，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)或整個(gè)海南省所管轄的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施。這表明，海南的立法特別是授權(quán)性立法具有明顯的試驗(yàn)性、前瞻性和探索性。

????????3、靈活性。根據(jù)規(guī)定，海南可基于自身的具體情況和實(shí)際需要，靈活運(yùn)用不同的立法權(quán)，采取多樣的立法形式進(jìn)行立法。既可以以授權(quán)性立法主體的身份制定特區(qū)法規(guī)，又可以以職權(quán)性立法主體的身份制定分別適用于海南省、?？谑械牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章，還可以制定分別適用于六個(gè)民族自治縣的自治條例和單行條例?？梢哉f(shuō)，立法手段靈活，立法形式多樣，這在全國(guó)是絕無(wú)僅有的。

????????三、海南地方立法的基本程序

????????嚴(yán)格、科學(xué)的立法程序，是立法的權(quán)威性所要求的，也是立法效率和立法質(zhì)量的基本保障。就我省地方立法而言，法定立法程序主要是：

????????1、準(zhǔn)備

????????一是制定立法規(guī)劃和計(jì)劃。根據(jù)需要和可能，區(qū)別輕重緩急，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地進(jìn)行。做到年度有計(jì)劃，五年有規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要?！逗Ｄ鲜≈贫ㄅc批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》根據(jù)《立法法》規(guī)定：“省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制地方立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案”。每屆省人大常委會(huì)立法規(guī)劃須經(jīng)省委批準(zhǔn)，這是體現(xiàn)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。每個(gè)年度的立法計(jì)劃根據(jù)立法規(guī)劃編制，并經(jīng)省人大常委會(huì)主任會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施。

????????二是起草法規(guī)案。作出起草決策，組織起草班子，進(jìn)行調(diào)查研究，擬定法規(guī)框架，起草法規(guī)條文，征求各方意見(jiàn)，重大問(wèn)題報(bào)告，形成正式草案。

????????三是明確立法技術(shù)要求。根據(jù)法規(guī)內(nèi)容確定結(jié)構(gòu)方式以及立法目的、適用范圍、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任、實(shí)施日期等。

????????2、提出

????????提出法規(guī)案的主體有兩類:一是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)。在代表大會(huì)期間，可由大會(huì)主席團(tuán)、人大常委會(huì)、專委會(huì)、省政府提出法規(guī)案；在常委會(huì)期間，可由代表大會(huì)主席團(tuán)交付辦理，或由人大常委會(huì)主任會(huì)議、專委會(huì)、省政府提出法規(guī)案。

????????二是代表團(tuán)或代表聯(lián)名。省人民代表大會(huì)期間，一個(gè)代表團(tuán)或10名以上代表聯(lián)名可提出法規(guī)案；5名以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名可向常委會(huì)提出法規(guī)案。

????????3、審議

????????提交代表大會(huì)審議，應(yīng)經(jīng)表決將法規(guī)案列入會(huì)議議程、全體會(huì)議聽(tīng)取提案人說(shuō)明、代表團(tuán)審議、有關(guān)專委會(huì)審議、法制委員會(huì)統(tǒng)一審議等程序。

????????提交常委會(huì)審議，應(yīng)經(jīng)表決將法規(guī)案列入表決會(huì)議議程、全體會(huì)議聽(tīng)取提案人說(shuō)明、分組審議或聯(lián)組審議（有關(guān)單位派人介紹情況）、（有關(guān)專委會(huì)審議）、法制委員會(huì)統(tǒng)一審議、主任會(huì)議審議等程序。

????????4、表決

????????表決，是對(duì)贊成、反對(duì)、棄權(quán)的一種表態(tài)。表決依照以下規(guī)定進(jìn)行：（1）公開(kāi)表決。（2）少數(shù)服從多數(shù)（過(guò)半數(shù)方的通過(guò)）。（3）表決方式，可采取投票、舉手或者其它方式。（4）表決結(jié)果由會(huì)議主持人當(dāng)場(chǎng)宣布。

????????5、公布

????????法規(guī)案經(jīng)表決通過(guò)后，由人大常委會(huì)公報(bào)或黨報(bào)公布標(biāo)準(zhǔn)文本。

????????立法程序，還涉及提案的撤回、法規(guī)草案三審制、表決未通過(guò)的處理等規(guī)定。(省人大法工委提供)