財政部多省調(diào)研摸底地方信用 地方自主發(fā)債引猜想

　　財政部摸底地方信用 地方自主發(fā)債猜想

　　建立地方政府信用評級制度，一直被視為是控制地方債務(wù)風(fēng)險、加強(qiáng)政府債務(wù)融資的透明度與規(guī)范性的重要一環(huán)。

　　日前，廣州市財政局官方微博發(fā)布消息稱，地方政府信用評級的研究工作由財政部國庫司主持，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)的多個省份完成調(diào)研。與此同時，國庫司已經(jīng)組織在一些省份開始試點(diǎn)，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告。

　　3月26日，一位不愿署名的省級財政部門人士對《華夏時報》記者表示，財政部的調(diào)研可能從去年就開始了，主要選擇在廣東、上海等一些試點(diǎn)自行發(fā)債的省市進(jìn)行，因事項(xiàng)敏感，細(xì)節(jié)目前不便公開。

　　中誠信國際信用評級公司一位熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的高管告訴本報記者：“在我們內(nèi)部已經(jīng)有一套很完整的政府信用評級體系，通過對融資平臺的評級，我們對各地的財政實(shí)力、信用狀況都有大體的掌握和判斷?！?/p>

　　倒逼政府信用評級

　　近年來，地方債規(guī)模增長迅速，已經(jīng)引起中央政府高度重視。

　　根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及一定救助責(zé)任的債務(wù)總計10.7萬億。而截至2013年6月底，同一口徑的地方債務(wù)已達(dá)17.9萬億，年均增長約25%。

　　為此，2013年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，首次將“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”。然而，面臨新型城鎮(zhèn)化天量資金的需求，市政債或類似地方債又是地方政府籌措資金的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　3月19日，在國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布會上，財政部副部長劉昆表示，將加大地方債支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行地方政府債券制度。

　　可想而知，在未來新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的7年時間里，地方債務(wù)總體規(guī)模仍然將持續(xù)擴(kuò)大。如何建立完善的發(fā)債制度和風(fēng)險識別防控機(jī)制是財政部需要解決的難題。

　　記者注意到，去年7月份，財政部就宣布，將積極創(chuàng)造條件使地方政府未來在自行發(fā)債過程中逐步推進(jìn)建立信用評級制度。

　　上述財政部門人士稱，財政部的調(diào)研是有針對性的，一個是征求預(yù)算法修改的一些意見，另一個是地方自主發(fā)債一些相配套的制度建設(shè)，包括信用評級這樣的制度安排。據(jù)他了解，廣東省揭陽市此前已經(jīng)開始做地方政府信用評級的嘗試。

　　另有消息稱，地方政府信用評級已經(jīng)研究完畢，目前準(zhǔn)備上升為地方政府信用評級條例，并將選擇合適的時機(jī)公布；財政部所做的地方政府信用評級，以地方政府債務(wù)的偏離度和違約率為主線。與其一起制定的還有政府信息披露制度，其中涉及編制資產(chǎn)負(fù)債表、規(guī)范信息披露行為、提高信息披露透明度等。

　　《華夏時報》記者就上述消息及國庫司調(diào)研情況向財政部致電，并發(fā)去采訪函，截至發(fā)稿時未獲得相關(guān)回應(yīng)。

　　主持國家社科基金重大項(xiàng)目——《地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范研究(2012-2016年)》的中南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院院長陳志勇對《華夏時報》記者表示，建立地方政府信用評級體系是財稅改革的趨勢，也是地方自主發(fā)債的重要前提條件，“信用評級跟地方政府發(fā)債關(guān)系緊密，有利于債券的合理定價和風(fēng)險防控。”

　　評級方法已成熟

　　從財政部《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(以下簡稱：《辦法》)來看，目前有上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東六省市獲得自行發(fā)債權(quán)；其中江蘇、山東成為2011年該試點(diǎn)啟動以來首次擴(kuò)圍省份。

　　自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2013年試點(diǎn)省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。

　　據(jù)了解，除上述六省市以外，其他地方發(fā)行政府債券一般通過財政部向國務(wù)院申請，由財政部擇機(jī)合并代發(fā)。

　　值得注意的是，這份一年更新一次的《辦法》，2013年首次明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評級制度”。截至目前，一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、評級公司已自發(fā)開展不少地方政府信用評級的研究和實(shí)踐工作。

　　上述中誠信高管告訴記者，該機(jī)構(gòu)今年3月在黑龍江亞布力組織了一場關(guān)于地方政府信用評級的研討會，并于3月23日發(fā)布了《2014年中國地方政府信用分析》報告，收錄了全國30個省、自治區(qū)、直轄市(西藏和港澳臺地區(qū)除外)的信用分析。

　　該中誠信高管表示，中誠信有豐富的政府融資平臺的信用評級經(jīng)驗(yàn)，“在做融資平臺公司評級的時候，我們都要考慮當(dāng)?shù)卣男庞?，因?yàn)槿谫Y平臺后面主要還是政府財政在支撐，而政府也會為我們提供一些數(shù)據(jù)信息?！?/p>

　　據(jù)他介紹，評估地方政府的基礎(chǔ)信用主要考量地方經(jīng)濟(jì)、地方財政、償債能力、外部支持四個方面因素，四個一級評價指標(biāo)下面又有更多具體指標(biāo)，“我們內(nèi)部有一套很完整的政府信用評級的方法和體系，也對一些地方做過評級，只不過沒有公開。”

　　早在去年9月16日，社科院金融研究所與中債資信評估公司在京簽署中國地方政府評級合作框架協(xié)議，并發(fā)布了前期合作研究成果及中債資信地方政府主體評級方法和模型。

　　廣東省財政科學(xué)研究所所長黎旭東向本報記者介紹，廣東省10年前就開始進(jìn)行預(yù)算制度改革的研究實(shí)踐，兩年前就想做信用評級，并與一些金融機(jī)構(gòu)、評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行了洽談，希望把市場評級引入進(jìn)來，來約束政府的發(fā)債行為。

　　“我們不是為了評級而評級，而是想建立一個類似企業(yè)債的市場化發(fā)債機(jī)制。后來因?yàn)闆]有放開自主發(fā)債，沒有需求，就放下了?！崩栊駯|說。

　　一些專業(yè)人士認(rèn)為，試點(diǎn)的“自行發(fā)債”和完全“自主發(fā)債”有很大區(qū)別，關(guān)鍵在于是否淡化財政部的隱性擔(dān)保，實(shí)行市場評級、市場定價。目前市場上由于缺乏信用評級作有效區(qū)分，無論是財政部代發(fā)的地方債還是試點(diǎn)地區(qū)自發(fā)的地方債與國債利率區(qū)別不大。記者注意到，目前3至5年期地方債，與同期限國債利差約為22個基點(diǎn)，并不明顯。

　　陳志勇認(rèn)為，目前評級方法已不是問題，國際上的三大評級機(jī)構(gòu)，包括內(nèi)地的一些機(jī)構(gòu)已經(jīng)在這些方面積累了很多研究經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵的問題是地方政府不太愿意公開家底，怕影響政府的公信力和政績。

　　對此，黎旭東認(rèn)為，面對地方政府不愿公開全部財務(wù)信息的情況，評級機(jī)構(gòu)還必須與金融機(jī)構(gòu)合作，以獲取盡可能詳細(xì)的信息。

　　待《預(yù)算法》開路

　　其實(shí)，給地方政府信用評級早已有“尚方寶劍”，只待東風(fēng)。

　　財政部部長樓繼偉在2013年12月指出，為加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財政風(fēng)險，按照十八屆三中全會《決定》精神，應(yīng)建立在地方政府信用評級基礎(chǔ)上的地方發(fā)債管理體制。

　　2014年財政預(yù)算報告明確提出，要“切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，有效防控財政風(fēng)險”；其中，一項(xiàng)重要舉措是“推進(jìn)建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評級制度”。

　　“財稅改革是全面深化改革的重頭戲，各地還得看中央的決策部署?！焙笔〗y(tǒng)計局副局長葉青對《華夏時報》記者表示，只要中央下決心做，政府信用評級沒有克服不了的困難。

　　在葉青看來，未來很長一段時間內(nèi)，“規(guī)模限額”仍是中央監(jiān)管地方債的一個主要手段，財政部的調(diào)研意味著，今后很可能地方政府信用評級，將作為財政部分配發(fā)債額度的一個重要參考指標(biāo)。

　　黎旭東也認(rèn)為，財政部可能有這種打算，“但真正要深化改革的話，地方政府發(fā)債就不是一個審批的概念，而是一個制度規(guī)范的概念。首先就是要建立公開透明的全口徑預(yù)算，沒有財政數(shù)據(jù)的公開透明，市場無法評級，即使勉強(qiáng)評出來，也有很大的水分?！?/p>

　　他還強(qiáng)調(diào)，中央對于地方發(fā)債應(yīng)該是宏觀監(jiān)控，實(shí)行報備制而不應(yīng)該是額度審批制。

　　“地方政府什么時候需要發(fā)債，發(fā)多少，成本多少，財政部不可能一一掌握，如果由財政部審批必然導(dǎo)致大家跑部前進(jìn)?！崩栊駯|稱，“在體制機(jī)制還沒建立起來的時候，需要中央有個額度限制。地方政府發(fā)債是一個市場行為，只不過舉債主體一方是政府?！?/p>

　　雖然目前地方自行發(fā)債已在六省市試點(diǎn)，但要在全國鋪開并賦予地方更大的自主權(quán)還有待《預(yù)算法》的修改。

　　中誠信高管對此非常關(guān)注，“地方政府發(fā)債首先要看《預(yù)算法》的修改，看它允許發(fā)到哪一級政府。如果僅僅允許省一級，大家可以評的也沒有多少家。如果允許縣一級的，那市場空間就大多了?！?/p>

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