京津冀交通一體化需破障 “框架協(xié)議”難以落實

　　京津冀交通一體化需破障

　　三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但無具體項目、時間節(jié)點、責任人和推進機制，最終“寫在紙上、鎖在柜里”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者方問禹張濤 張舵 趙仁偉 詹奕嘉 徐岳 王玉光

　　交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，在功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中扮演著關鍵角色。記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市、縣區(qū)，發(fā)現(xiàn)盡管部分城市在粗線條上實現(xiàn)了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得交通便捷程度大打折扣。

　　采訪中，記者發(fā)現(xiàn)河北省多條高速公路修到鄰域交界處，卻難以對接。比如河北省2011年開始建設京臺高速，預計2014年底開通，但北京段預計2014年下半年才開工，對接存在時間差。京昆高速、111國道等也存在類似的情形。在公路方面，目前河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。

　　另一方面，由于首都效應，南來北往多種形式的交通路線轉(zhuǎn)道北京，大量乘客常態(tài)化流動于北京市內(nèi)的各個火車站、汽車站，以及機場，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，加劇了北京的擁堵。

　　記者采訪交通運輸部，以及京津冀交通、規(guī)劃部門有關負責人了解到，目前京津冀交通一體化格局尚未形成，三地交通合作仍面臨現(xiàn)實的障礙。他們建議，從定位上明確京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，以促進區(qū)域交通合作為突破口，以京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手，支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　“框架協(xié)議”難以落實

　　采訪調(diào)研過程中，地方交通部門反映，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，一些認識上的分歧、工作機制上的缺失，阻礙了三地交通部門加強協(xié)同的實際工作。他們建議，在凝聚共識、完善工作機制方面加強頂層設計：

　　首先，明確提出協(xié)同發(fā)展“交通先行”。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于京津冀協(xié)同發(fā)展中的交通的定位，地方觀點并未統(tǒng)一。有觀點建議“先疏解、后修路”，因為在京津冀公共服務差距尚未填平，以及首都功能疏解、三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移尚無明確指向的情況下，過早實現(xiàn)交通一體化，只會刺激更多津冀人口單向涌入北京。

　　另一種觀點則認為，京津冀協(xié)同發(fā)展必須交通先行：交通一體化是縮小三地公共服務差距的手段和內(nèi)容，是實現(xiàn)首都非核心功能平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，以及引導京津冀經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)梯次分布的前提。

　　上述兩種觀點均有其合理性，但對交通定位的認識不統(tǒng)一，勢必不利于協(xié)同發(fā)展的實際工作。對此，交通運輸部運輸司副司長徐亞華、北京市規(guī)劃委主任黃艷等建議，明確“交通先行”原則，因為即便可能造成短期的“人口逆流”現(xiàn)象，但從實際工作看，交通一體化是推進功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要突破口，也體現(xiàn)了京津冀協(xié)同發(fā)展的最終要求。

　　其次，建立三地交通合作協(xié)同機制。多地反映，由于缺乏能統(tǒng)籌、有約束力的協(xié)調(diào)方式，盡管京津冀近年多次談及交通合作，“框架協(xié)議簽了一堆”，但推進落實整體乏力。

　　河北省交通部門反映，在對接京津方面，河北積極性高，但總“熱臉貼冷屁股”。三地簽署的交通合作框架協(xié)議有方向，但無具體項目、時間節(jié)點、責任人和推進機制，最終“寫在紙上、鎖在柜里”。河北省交通運輸廳副巡視員趙同安說，“三地一年開個會、簽個協(xié)議，但落實效果不好說。比如高速公路，每年都談到對接，但就是不通。”

　　對此，受訪者呼吁建立京津冀交通合作的協(xié)同機制，建議中央和部委介入搭建對接平臺，由相關省市政府成立領導小組，每半年開一次區(qū)域交通一體化聯(lián)席會議；由三地交通運輸部門成立工作小組，每季度召開一次協(xié)調(diào)會議。該協(xié)同機制的主要工作內(nèi)容是，確保三地交通合作在涉及行政級別、項目安排、道路技術標準、跨域交通管理等方面有效兼容，避免各自為政、獨木難支。

　　部門協(xié)調(diào)“繪好一張圖”

　　受訪部門結(jié)合實際工作認為，應由交通運輸部相關部門以及京津冀三地的交通、規(guī)劃部門協(xié)調(diào)出臺京津冀綜合交通體系規(guī)劃，有針對性地解決長期以來困擾京津冀區(qū)域交通發(fā)展的兩個突出問題：

　　中國北方“交通樞紐”的功能定位問題。天津市發(fā)改委政策研究室主任許穎悟說，近幾十年以來北京實際上承擔了北方交通樞紐的功能，南來北往多種形式的交通路線大多要轉(zhuǎn)道北京，每一時刻都有大量乘客常態(tài)化流動于北京市內(nèi)的各個火車站、汽車站，以及機場，并在這些交通節(jié)點上帶動了一批低端服務業(yè)，造成擁堵。

　　因此，京津冀綜合交通體系規(guī)劃宜圍繞北京市“交通樞紐”的現(xiàn)狀做文章，根據(jù)北京城市定位，合理分散交通節(jié)點，從存量和增量兩方面入手：在存量上盤活津冀兩地多個機場、火車站等目前尚未飽和的重要交通資源，緩解北京交通壓力；在增量方面，新建的重要交通節(jié)點宜向津冀地區(qū)傾斜，首都北京原則上不再新增。

　　交通基礎設施投資主體與收益權(quán)問題。地方交通部門反映，交通基礎設施投資建設與受益主體分離，是阻礙地方交通水平升級的突出瓶頸。河北省交通運輸廳綜合規(guī)劃處副調(diào)研員鄧偉稱，目前地方交通部門承擔了基礎設施興建任務，不得不舉債建設，但交通改善帶來的土地增值收益等更多地被房地產(chǎn)商和地方政府獲得，投資與受益主體分離，使得地方改善交通難以為繼。據(jù)鄧偉介紹，目前河北交通運輸廳的負債規(guī)模超過3000億元，迫切需要國家支持。

　　國土資源部副部長胡存智介紹，目前地方修地鐵、鋪輕軌都靠政府補貼，政府沒那么大財力就只能舉債，但這是“雙輸模式”：地方交通設施水平停滯不前，交通沿線土地也難以增值。胡存智認為，京津冀綜合交通體系規(guī)劃應直面交通基礎設施建設的經(jīng)濟問題，提出投資主體與受益主體統(tǒng)一，即類似于香港地鐵建設模式，投資興建主體有權(quán)參與獲取交通外延帶來的經(jīng)濟效益。

　　首都經(jīng)貿(mào)大學首都經(jīng)濟研究所所長祝爾娟建議，引入國際和民間資本投資交通基礎設施建設。據(jù)她介紹，從國際經(jīng)驗看，交通基礎設施建設不必全由政府壟斷，其最佳的投融資方式是政府主導，鼓勵國際資本、民間資本投資，并獲得運營收益；對于將收益再投資于新的交通基礎設施項目的企業(yè)，政府宜給予稅收減免等。

　　在凝聚共識、完善工作機制的基礎上，專家們建議，統(tǒng)籌考慮京津冀交通一體化，以出臺京津冀綜合交通體系規(guī)劃為抓手“繪好一張圖”，構(gòu)筑快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本、互聯(lián)互通的區(qū)域綜合交通體系。

　　該規(guī)劃應當體現(xiàn)兩個特點：一是國家層面規(guī)劃，兩市一省積極參與、表達訴求，經(jīng)過協(xié)商后得到三地最終認同和支持。徐亞華表示，此前京津冀已經(jīng)制定有地區(qū)交通規(guī)劃，但當前要按照協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要求，對各自交通規(guī)劃進行調(diào)整完善。

　　二是融入京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃，即綜合交通體系規(guī)劃，應與京津冀城市定位、城市群規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃互相融合。北京市交通委員會規(guī)劃設計處副處長安志強說，京津冀協(xié)同發(fā)展交通先行，要求及早明確首都非核心功能疏解、三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大致方向。

　　立足軌道交通促進互聯(lián)互通

　　采訪中，多地交通部門工作人員和專家學者表示，在建立三地交通部門協(xié)同機制、做好京津冀綜合交通體系規(guī)劃的同時，還應在局部落實環(huán)節(jié)做好工作。

　　促進交通運輸“以人為本”。對于發(fā)展京津冀交通，有關人士分析稱，目前京津冀城市軌道建設都面向城市中心，對外圍輻射不足，難以適應京津冀協(xié)同發(fā)展需求。他們認為，三地合作鋪展軌道交通，是促進協(xié)同發(fā)展的重要切入點。

　　胡存智分析稱，依靠軌道交通構(gòu)建半小時經(jīng)濟圈、一小時經(jīng)濟圈，在區(qū)域聯(lián)動發(fā)展中，國際上有一些成功的做法和經(jīng)驗。比如美國硅谷、日本東京都市圈都是依靠軌道交通，實現(xiàn)了大量人口在更廣區(qū)域內(nèi)常態(tài)化流動分布，而不僅僅依靠服務于汽車、服務于貨運的高速公路。

　　天津市規(guī)劃局總建筑師秦川以京津城際鐵路為例分析稱，該軌道交通直接“服務于人”，輸送量大，目前已經(jīng)呈現(xiàn)飽和狀態(tài)。從京津城際開通以來的實際成效看，它真正意義上拉近了京津城市距離，帶動了京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人員流動，是“京津同城化”概念形成的重要指標。

　　促進立體交通無縫銜接。調(diào)研過程中，記者以多種交通方式走訪了京津冀多個城市區(qū)，盡管部分城市在粗線條上實現(xiàn)了高鐵對接，但一些細微之處的銜接不暢，使得兩地交通便捷程度大打折扣。秦川說：“如果京津城際一開始便疏通了網(wǎng)絡購票、地鐵換乘等環(huán)節(jié)的‘毛細血管’，那它兩三年前就滿載了。”

　　針對交通銜接問題，祝爾娟建議，三地配合推進交通樞紐和交通節(jié)點建設，形成以換乘站為節(jié)點，飛機、火車、長途、地鐵、公交等交通方式無縫銜接的交通體系，并在交通樞紐地區(qū)規(guī)劃建設大型地下和地上的立體停車設施等。

　　河北省交通部門的工作人員表示，期望能盡快打通“斷頭路”、“瓶頸路”。記者采訪了解到，目前在公路方面，河北省通往鄰域有18條“斷頭路”、24條“瓶頸路”。

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