透視城管“依法執(zhí)法”“三無(wú)”困局 頂層立法缺失

　　透視城管“依法執(zhí)法”“三無(wú)”困局

　　十八屆四中全會(huì)決定提出，深化行政執(zhí)法體制改革，要“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”。記者近期在浙江省采訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)一些地方的城管體制面臨“上無(wú)頂層設(shè)計(jì)、中無(wú)執(zhí)法邊界、下無(wú)有效執(zhí)法力量”的困局，在城市化發(fā)展日益加速的當(dāng)下，城管綜合執(zhí)法任務(wù)更加繁重，盡快破解城管“三無(wú)”困境，是落實(shí)依法治國(guó)理念的重要舉措。

　　頂層立法缺失導(dǎo)致各地城管“碎片化”

　　“一城看罷，一言難盡”。在記者采訪的一個(gè)地級(jí)市，過(guò)去的“XX市城管執(zhí)法局”眼下已經(jīng)升格并變更名稱，成為“XX市城管委”，但其辦公地點(diǎn)并不在市政府大樓或者集中辦公區(qū)，而是分散在市中心一條主干道的南北兩端。

　　“一般人找政府辦事，習(xí)慣于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣市區(qū)一直找到省城甚至中央部委，但城管不同，我們上面再無(wú)垂直領(lǐng)導(dǎo)部門。”某市城管委副主任說(shuō)，有人因此打趣說(shuō)“城管上無(wú)爹娘”。

　　某市城管委法規(guī)處處長(zhǎng)介紹說(shuō)，早在2001年前后，當(dāng)時(shí)中編辦、法制辦分別就綜合執(zhí)法和集中行政處罰權(quán)進(jìn)行了試點(diǎn)，此后在全國(guó)幾百個(gè)地級(jí)以上城市中，大部分以市容環(huán)衛(wèi)部門為班底組建了城管執(zhí)法局?！耙?yàn)槭窃圏c(diǎn)，全國(guó)至今沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)法律認(rèn)可這個(gè)機(jī)構(gòu)，通常是每個(gè)省各自制訂一部條例來(lái)賦予城管法律地位，而且既然是城市綜合執(zhí)法，省里也就沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一抓”。

　　記者了解到，由于缺乏全國(guó)性行業(yè)法律和相應(yīng)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，使得“城管”機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“碎片化”特征，在同一個(gè)省的不同城市，有的叫“城管委”，不僅有綜合執(zhí)法職能，還參與行政決策和監(jiān)管；有的仍叫“城管執(zhí)法局”，只保留行政執(zhí)法的職能。

　　碎片化還進(jìn)一步表現(xiàn)在同一座城市的不同城區(qū)、下轄縣(市)街道，城管部門的工作職能仍舊有許多不同，平行單位之間、上下級(jí)單位之間的交流比許多其他行政機(jī)關(guān)少得多。

　　“雖然大家都叫城管，但說(shuō)穿了并不是一家人?！币幻枪芪袑痈刹空f(shuō)。

　　“綜合執(zhí)法”缺乏邊界 城管變“剩管”

　　在采訪中，不少基層城管執(zhí)法隊(duì)員直言，“十八屆四中全會(huì)決定提出，深化行政執(zhí)法體制改革，要‘理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)’，讓我們感到城管的春天就要到來(lái)了?！倍C觀過(guò)去10多年工作機(jī)制得失，他們認(rèn)為，當(dāng)前需進(jìn)一步厘清“綜合執(zhí)法”的邊界，為城管下一步依法行政、依法執(zhí)法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　“有時(shí)候我們內(nèi)部人打趣，說(shuō)城管雖然‘上無(wú)親爹娘’，卻有七大姑八大姨等一大幫‘親戚’?！蹦呈幸粋€(gè)城管局副局長(zhǎng)告訴記者，城管部門日常執(zhí)法內(nèi)容涉及公安、消防、環(huán)保、工商、綜治等七大部門390多項(xiàng)法規(guī)，有1282項(xiàng)具體違法行為。

　　“從這個(gè)層面看，不能說(shuō)城管沒(méi)有依法執(zhí)法”，這名副局長(zhǎng)用雙手劃了一個(gè)“漏斗”告訴記者，其他部門多是拿出自己不愿意啃的“硬骨頭”移交給城管部門，“城管綜合執(zhí)法”在某種意義上變成了“剩管綜合執(zhí)法”。

　　采訪中，不少城管人員舉例說(shuō)，比如餐飲業(yè)油污廢水排放方面，酒店餐飲部門和有一定規(guī)模的飯店監(jiān)管歸環(huán)保部門管，城管管的卻是一些街頭小店、“蒼蠅館子”的排污。

　　“我們認(rèn)為，中央提出綜合執(zhí)法的方向是對(duì)的，但怎么個(gè)‘綜’、‘綜’到什么程度需要進(jìn)一步通過(guò)法律進(jìn)行細(xì)化，減少分工時(shí)的隨意性”，一位城管委副主任說(shuō)。在基層，一些城管執(zhí)法隊(duì)甚至還承擔(dān)過(guò)管理計(jì)劃生育的任務(wù)，“這樣的事情不該亂‘綜’，會(huì)破壞法律的嚴(yán)肅性?！?/p>

　　出事總是“臨時(shí)工”折射城管執(zhí)法力量缺失

　　近年來(lái)，全國(guó)一些地方不同程度地出現(xiàn)城管暴力執(zhí)法引發(fā)的沖突性事件，引起公眾廣泛關(guān)注。而不少事件在調(diào)查后得知，執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)矛盾的往往是城管“臨時(shí)工”。

　　在對(duì)市、區(qū)、街道三級(jí)城管部門的采訪中，記者發(fā)現(xiàn)各級(jí)機(jī)構(gòu)毫不諱言當(dāng)前執(zhí)法力量的薄弱和缺失：記者初步統(tǒng)計(jì)，在某市市級(jí)層面，2001年城管部門定編人數(shù)是1685人，某區(qū)當(dāng)年定編人數(shù)是252人，下屬某街道定編是17人。三級(jí)機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這個(gè)編制10多年來(lái)沒(méi)有變過(guò)，下一步可能還要減少10%的編制。

　　同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大，不得不需要大量招聘協(xié)管。臨時(shí)招聘的協(xié)管人員數(shù)量大體上是在編人員的2倍以上。比如，某市協(xié)管4000多人，下屬城區(qū)執(zhí)法局聘用協(xié)管400多人，街道聘用協(xié)管27人。

　　據(jù)了解，協(xié)管人員來(lái)源成分比較復(fù)雜，準(zhǔn)入門檻也相對(duì)較低，主要是從人才市場(chǎng)招聘或者親戚朋友介紹進(jìn)來(lái)的，包括下崗工人、農(nóng)民、暫找不到工作的人等，文化程度多為高中學(xué)歷。即便是城管正式編制招來(lái)的法律專業(yè)人才也寥寥無(wú)幾。靠?jī)H有的入職前培訓(xùn)，離真正的需求還相差很多?！白尣欢傻娜藖?lái)做執(zhí)法的事，能確保沒(méi)有隱患嗎？”一位城管大隊(duì)長(zhǎng)直言。

　　現(xiàn)實(shí)中，由于城管隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法措施較為局限，既有群眾被暴力執(zhí)法傷害，也有城管隊(duì)員因暴力抗法受傷。據(jù)了解，某城區(qū)城管局去年以來(lái)已有34名隊(duì)員因暴力抗法受傷。

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