新行訴法今日起實施 打通“民告官”七大關(guān)卡

　　24年來首次大修的行政訴訟法今起正式實施。這部標志著中國“民告官”進入2.0時代的新版法律，有哪些重要變化？面對這些變化，人們的“民告官”之路該怎么走？為此，中新網(wǎng)記者特梳理出通關(guān)七則。

　　關(guān)卡一：立不了案？

　　通關(guān)法則：對依法提起的訴訟，一律接收起訴狀！

　　舊版行政訴訟法是自1990年10月1日起實施的，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，旨在為受到國家行政機關(guān)非法侵犯合法權(quán)益的公民和法人，提供法律救濟途徑，因此這部法律也被稱為“民告官法”。但該法實施以來，中國的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院受理難成為原告面臨的第一道“攔路虎”。

　　為解決這一問題，此番新修訂的行訴法增加條款：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應當受理的行政案件依法受理。”

　　該條款進一步明確，“行政機關(guān)及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件?！?/p>

　　值得一提的是，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》也將自今日起施行。

　　媒體分析稱，這是為了解決現(xiàn)實中立案難、立案慢、選擇性立案等等不合理現(xiàn)象。舊有的“立案審查制”下，法院的職權(quán)處于絕對強勢地位，而公民的起訴權(quán)則相對弱勢，這顯然不利于民眾及時、公平地獲得司法救濟。且就具體操作而言，原先“審查立案”的機制設計，也給“法外因素”干擾法院獨立履職提供了切入口和時間差——于此，“民告官”案常被以各種理由拒不立案，就是最典型的例證。

　　在立案登記制方面，新版行訴法明確，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟??！?/p>

　　今起實施的關(guān)于行訴法若干問題的司法解釋亦明確，“對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。”

　　對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，新版行訴法明確，“當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?/p>

　　關(guān)卡二：不立不裁？

　　通關(guān)法則：可以向上一級人民法院起訴！

　　結(jié)合過去20多年的經(jīng)驗來看，在行訴法實施過程中，“不立不裁”也成為中國“民告官”路上的一道“攔路虎”。

　　為此，新修訂的行訴法在第五十二條明確：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”

　　中新網(wǎng)記者注意到，舊版行訴法中的規(guī)定為：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應當在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”

　　“以前遇到法院裝聾作啞，既不立案又不作出相應裁定，當事人往往無能為力。”清華大學教授何海波說，新行訴法作出的規(guī)定，對破解“立案難”提供了有力保障。立案的門檻降低了，遭遇“推脫”也有了救濟途徑。

　　關(guān)卡三：告官不見官？

　　通關(guān)法則：被訴行政機關(guān)負責人應出庭應訴！

　　行訴法雖被稱為“民告官法”，但在實踐中卻往往面臨“告官不見官”的尷尬。有的案件只有律師代理行政機關(guān)出庭應訴。

　　為此，新修訂的行訴法增加條款明確：“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭?！?/p>

　　最高法發(fā)布的關(guān)于行訴法若干問題的司法解釋進一步明確，上述條款規(guī)定的“行政機關(guān)負責人”，包括行政機關(guān)的正職和副職負責人。行政機關(guān)負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。

　　為了增強這一條款的約束力，新版行訴法在第六十六條指出，“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”

　　關(guān)卡四：“紅頭文件”違法？

　　通關(guān)法則：法院可認定“紅頭文件”合法與否！

　　除了“告官不見官”，一些“紅頭文件”違法，也成為“民告官”案件審理難的一大突出問題。

　　為破解這一難題，新版行訴法新增條款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。”

　　需要指出的是，條款中所指“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。

　　最高法出臺的司法解釋進一步明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機關(guān)的同級人民政府或者上一級行政機關(guān)?！?/p>

　　最高人民法院行政庭副庭長李廣宇解釋說，“法院可以在判決書當中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法?！?/p>

　　關(guān)卡五：行政復議時“官官相護”？

　　通關(guān)法則：維持原行政行為的，復議機關(guān)作共同被告！

　　在人們維權(quán)意識普遍增強的今天，“行政訴訟”已不再是一個陌生的法學字眼，可作為與行政訴訟并行的另一種重要的權(quán)利救濟方式，行政復議卻始終遠離人們的視線，沒有引起足夠的關(guān)注。

　　分析稱，可能是由于老百姓對古來有之的“官官相護”的疑慮，所以發(fā)生行政爭議時，寧愿選擇信訪或者干脆與行政機關(guān)對簿公堂。

　　為此，新修訂的行訴法將相關(guān)條款修改為：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告?！?/p>

　　中新網(wǎng)記者注意到，原來的條款為：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告。”

　　李廣宇對此指出，舊版行訴法這一規(guī)定跟世界各國通行的做法是類似的，但是在中國，這個制度帶來了一些負面的效果，就是復議機關(guān)怕當被告，如果改變了原行政行為，復議機關(guān)就要當被告。

　　“這使得一些復議機關(guān)更愿意統(tǒng)統(tǒng)維持原有行政行為，被群眾調(diào)侃為‘維持會’。”清華大學教授何海波說。

　　“在中國羞于當被告這一觀念也不是短時期內(nèi)就能扭轉(zhuǎn)的。既然有這么一種情況，復議機關(guān)就傾向于盡量作出維持的決定，即使面對一些違法的行政行為，也很少去作出改變，所以使得行政復議的功能大打折扣?！崩顝V宇說。

　　李廣宇解釋說，盡管修改后的制度設計跟各國的通行做法有些不太一致，但這是針對中國特殊的現(xiàn)實情況，是一個富有中國特色的制度設計，相信能夠發(fā)揮最初設計這個制度的初衷。

　　在何海波看來，這將鼓勵復議機關(guān)積極履行職責。

　　關(guān)卡六：地方保護主義？

　　通關(guān)法則：跨行政區(qū)域管轄行政案件！

　　除了行政復議中的“官官相護”，地方保護主義也成為行訴法實施過程中備受詬病的一大難題。

　　為此，今起實施的新版行訴法新增條款明確：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”

　　“‘民告官’難在哪兒？難在地方保護主義?！北本┐髮W教授姜明安說，新行訴法確立“跨行政區(qū)域管轄行政案件”，這有助于法院擺脫地方干預，依法獨立行使審判權(quán)，也為今后條件成熟時成立行政法院提供了可能。

　　關(guān)卡七：行政機關(guān)當“老賴”？

　　通關(guān)法則：可拘留其直接負責的主管人員和其他直接責任人員！

　　除了立案難、審理難，執(zhí)行難也成為行訴法實施過程中面臨的一大難題。

　　《中國法律年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007至2011年，行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執(zhí)行案54572件，強制執(zhí)行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒有得到自動履行。

　　媒體指出，行政訴訟的執(zhí)行多難于行政機關(guān)敗訴時。為此，新版行訴法將“行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取的措施進一步豐富、細化。

　　譬如，“將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告”。

　　再如，“拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

　　姜明安評價稱“這一規(guī)定很厲害”，如果行政機關(guān)當“老賴”，拒不履行法院判決，法院不僅可以對單位負責人予以罰款，還可以將其拘留。

　　如上，僅是中新網(wǎng)記者從法律規(guī)定層面梳理出的“通關(guān)”七則，至于中國“民告官”之路能否真正通關(guān)，破解“信訪不信法”的怪圈，還需進一步觀察新版行訴法的落地實施情況。 (記者 馬學玲)

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