治散煤先治供給側(cè) 散煤污染防治掣肘何在？

　　如何解決散燒煤?jiǎn)栴}？表面上看，散燒煤的問題似乎源自于需求側(cè)，是大量的散燒煤消費(fèi)造成了環(huán)境污染，這樣一來，監(jiān)管的方向似乎應(yīng)該面向需求側(cè)。但是，由于散燒煤的消費(fèi)主體極為分散，排放面廣，這使得散燒煤的監(jiān)管成本極高。相對(duì)于有限的環(huán)境監(jiān)管資源，不易實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、全面監(jiān)管，其監(jiān)管效果往往不佳。況且，在沒有掌握充分信息的情況下，需求側(cè)監(jiān)管措施往往無(wú)從下手。

　　事實(shí)上，我國(guó)散燒煤?jiǎn)栴}主要出現(xiàn)在供給側(cè)，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)。就此而言，環(huán)保部門只需監(jiān)管數(shù)量較少的煤炭生產(chǎn)與銷售企業(yè)。與散燒煤需求主體相比，其供給主體相對(duì)較少，環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)較為明確，同時(shí)，監(jiān)管過程中的交易成本也可有效減少。

　　因此，散燒煤治理應(yīng)重在監(jiān)管供給側(cè)。那么，從環(huán)境監(jiān)管部門的角度來看，如何才能治理散燒煤污染？政府、市場(chǎng)和社會(huì)的全面動(dòng)員不可或缺。

　　傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，政府干預(yù)是矯正負(fù)外部性的唯一手段。但現(xiàn)在越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，外部性只是政府干預(yù)的必要條件，而非充分條件。甚至有學(xué)者認(rèn)為政府干預(yù)所造成的損失比污染所帶來的損失要大。那么，如何才能有效解決散燒煤?jiǎn)栴}？

　　從經(jīng)濟(jì)理論上講，矯正污染負(fù)外部性的政策措施是作用于市場(chǎng)微觀主體。通過改變生產(chǎn)者和消費(fèi)者的成本與收益，最終影響到他們的行為決策，從而達(dá)到降低污染的效果。這就需要設(shè)計(jì)一套有效的微觀激勵(lì)約束機(jī)制和宏觀管理體制。

　　具體而言，在微觀激勵(lì)約束機(jī)制下，散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)只關(guān)心自己的邊際成本，而對(duì)于劣質(zhì)煤所造成的空氣污染等的社會(huì)成本漠不關(guān)心。通常，邊際私人成本小于邊際社會(huì)成本。因此，散燒煤生產(chǎn)與銷售企業(yè)會(huì)生產(chǎn)超過社會(huì)合意水平的煤炭產(chǎn)品。但是，政府通過對(duì)散燒煤企業(yè)的監(jiān)管，并對(duì)企業(yè)征收超標(biāo)罰款和污染稅等，可以將散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)的邊際私人成本提高到邊際社會(huì)成本。散燒煤生產(chǎn)和銷售企業(yè)為此會(huì)改變生產(chǎn)要素投入，更多地購(gòu)進(jìn)環(huán)保設(shè)備和采用更環(huán)保的技術(shù)，從而提高煤質(zhì)，減少空氣污染。

　　在宏觀管理體制上，解決散燒煤?jiǎn)栴}有兩種途徑：設(shè)立相關(guān)法律法規(guī)來影響排污行為?？梢酝ㄟ^環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的形式來限制對(duì)環(huán)境資源的損害，或者從環(huán)保管理體制重構(gòu)來約束地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，從而避免出現(xiàn)“污染避難所”。還可以通過創(chuàng)造環(huán)境市場(chǎng)，主要是通過法律法規(guī)來確認(rèn)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，使得產(chǎn)權(quán)得以保護(hù)，從而為環(huán)境資源價(jià)格機(jī)制的運(yùn)行創(chuàng)造條件。二是利用政府資源來引導(dǎo)排污行為。政府利用其自身?yè)碛械馁Y源，主要是財(cái)政稅收資源，通過清潔技術(shù)補(bǔ)貼、環(huán)境稅收等政策工具，在環(huán)境市場(chǎng)中引導(dǎo)市場(chǎng)行為主體的環(huán)境行為，從而讓市場(chǎng)自發(fā)實(shí)現(xiàn)有效的治理結(jié)果。

　　最后，散燒煤的治理還需要市場(chǎng)—政府—社會(huì)三元治理機(jī)制的共同作用。在三元治理機(jī)制中，需要在全社會(huì)范圍內(nèi)動(dòng)員各方，包括各相關(guān)利益群體，推動(dòng)散燒煤治理。在此過程中，各相關(guān)群體要相互觀察，采取行動(dòng)，最終形成有效的集體決策。這一過程顯然可以極大地降低散燒煤治理過程中的交易費(fèi)用。每一種機(jī)制的相對(duì)重要性會(huì)隨著發(fā)展階段與水平的不同而不斷變化，但在每一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，政府對(duì)協(xié)調(diào)系統(tǒng)的有效運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。

　　也就是說，在散燒煤治理中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制既各司其職，又協(xié)同治理。其中，市場(chǎng)起決定性作用，政府起主導(dǎo)作用，社會(huì)起輔助作用。

　　作者單位：李志青，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心；許文立，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

　　充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

　　余池明

　　一些地區(qū)近期霧霾頻發(fā)，反映出散燒煤治理效果還不夠理想。

　　根據(jù)我國(guó)能源供給情況，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)煤炭會(huì)在能源中占較大比例。因此，各地推廣以清潔煤(無(wú)煙型煤)替代散煤的工作思路是正確的。清潔煤推廣效果不佳，主要有兩方面原因：一是型煤在燃燒方面質(zhì)量不如散煤，就采暖來說需要燒更多的型煤；二是型煤的補(bǔ)貼力度不夠，補(bǔ)貼之后的價(jià)格仍比散煤貴。如河北省劣質(zhì)煤每噸只需300多元，而優(yōu)質(zhì)煤每噸需要700元~800元。政府對(duì)購(gòu)買型煤每噸補(bǔ)貼300元后，每噸型煤仍然比散煤貴100多元。在這種情況下推廣型煤自然是事倍功半，型煤生產(chǎn)企業(yè)難以為繼。

　　筆者認(rèn)為，在散煤治理問題上，還是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。要讓市場(chǎng)接受清潔煤，讓老百姓自愿用清潔煤，應(yīng)采取以下幾項(xiàng)措施：一是加大補(bǔ)貼力度，上級(jí)政府加大對(duì)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)下級(jí)政府散煤治理的轉(zhuǎn)移支付支持力度，矯正清潔煤與散煤的市場(chǎng)地位，讓清潔煤比散煤更便宜或者價(jià)格持平。二是支持加大技術(shù)攻關(guān)力度，提高型煤的熱值和質(zhì)量，讓型煤的質(zhì)量超過散煤。三是完善清潔煤供應(yīng)服務(wù)體系和清潔爐具供應(yīng)等配套工作。只要政府補(bǔ)貼到位了，清潔煤質(zhì)量提高了，老百姓切實(shí)享受到優(yōu)惠后自然就會(huì)使用優(yōu)質(zhì)煤品。劣質(zhì)散煤的治理也就水到渠成了。

　　有人也許會(huì)問，政府財(cái)政有困難，沒有能力加大補(bǔ)貼力度，怎么辦？應(yīng)該算大賬，算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬。改善政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，拿出一些資金讓清潔煤補(bǔ)貼到位，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，從減少污染的環(huán)境社會(huì)損害來看，都非常值得。否則，政府花在事后治理和公共衛(wèi)生方面的資金會(huì)更多。同時(shí)，隨著清潔煤市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，也有利于推動(dòng)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和降低清潔煤生產(chǎn)成本。

　　作者單位：全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院

　　補(bǔ)貼政策須一致化

　　劉傳義

　　“大氣十條”實(shí)施以來，京津冀各地政府高度重視散燒煤治理，采取了一系列措施，取得了一定效果。但是，由于區(qū)域發(fā)展不平衡、地大面廣等因素，這一區(qū)域散煤管控仍存在諸多問題，效果還不樂觀，提升空間巨大。

　　其一，注重流通環(huán)節(jié)管控，堵住劣質(zhì)煤進(jìn)入渠道。在農(nóng)村地區(qū)，價(jià)格是消費(fèi)者進(jìn)行煤炭選擇的決定性因素。雖然地方政府有關(guān)部門在散燒煤管控方面下了不少功夫，但由于目前煤炭經(jīng)營(yíng)許可制已經(jīng)取消，潔凈煤推廣尚處在起步階段等，導(dǎo)致散燒煤質(zhì)多樣化，尤其是劣質(zhì)煤大行其道情況較為普遍。京津冀三地政府應(yīng)協(xié)同應(yīng)對(duì)，建立聯(lián)合檢查機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注流通環(huán)節(jié)的管控?？稍谛姓^(qū)域主要交通節(jié)點(diǎn)設(shè)置檢查點(diǎn)位，與超載檢查同時(shí)進(jìn)行，對(duì)于煤質(zhì)不達(dá)標(biāo)的予以勸返。對(duì)于煤炭經(jīng)營(yíng)單位，要加大抽檢力度，多采取暗查方式抽查，發(fā)現(xiàn)銷售劣質(zhì)煤即予以嚴(yán)懲，形成震懾。

　　其二，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，解決城市城鄉(xiāng)結(jié)合部散燒煤難題。由于城市疏散人口、城市擴(kuò)張等原因，京津冀靠近城區(qū)區(qū)域聚集了大量外來人口，催生了眾多的違章建設(shè)，有很多低端服務(wù)業(yè)，如小洗車、小洗浴、小餐飲、修車行等。其冬季取暖和經(jīng)營(yíng)性供熱均以散燒煤為主，并且均是低空排放。建議地方政府加大城鎮(zhèn)化力度，將現(xiàn)有城鄉(xiāng)結(jié)合部盡快城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)集中供熱，減少散煤使用量。同時(shí)，注重城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步，對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行通盤考慮，做好城鄉(xiāng)發(fā)展銜接，不能還了舊賬欠新賬。另外，要立足實(shí)際考慮非戶籍人口的散燒煤補(bǔ)貼問題，要探索適合的方式，切實(shí)減少區(qū)域散燒煤數(shù)量。

　　其三，完善清潔煤替代，解決農(nóng)村地區(qū)散燒煤難題。目前，農(nóng)村地區(qū)的清潔煤替代工程正在推進(jìn)，但是存在不少問題。一是相鄰區(qū)域補(bǔ)貼不一，一些群眾心里不平衡。京津冀一些地區(qū)距離很近，但補(bǔ)貼相差甚多。例如，為推廣清潔煤，天津市某區(qū)采取免費(fèi)送爐具，購(gòu)煤再補(bǔ)貼的方式。而一河之隔的河北某縣，雖然購(gòu)煤有補(bǔ)貼，但爐具需自購(gòu)。一臺(tái)專用爐具少則千元，多則數(shù)千元。兩地老百姓在多年前本是一個(gè)縣域，只是行政區(qū)劃變化后才分開，而補(bǔ)貼如此不一致，致使一些百姓對(duì)于清潔型煤興趣不高。二是地方在推廣時(shí)手法簡(jiǎn)單，不注意群眾感受。有的地方要求，需先繳費(fèi)購(gòu)買清潔型煤，政府再發(fā)放專用爐具，老百姓根本不了解新型爐具的效果。部分基層政府僅僅將爐具一發(fā)了之，或者強(qiáng)令基層干部或者黨員領(lǐng)取爐具，出現(xiàn)領(lǐng)了爐具不買型煤，或者領(lǐng)了補(bǔ)貼卻不用型煤，自行采購(gòu)散煤的情況。三是爐具設(shè)計(jì)不實(shí)用和型煤質(zhì)量不過關(guān)問題突出。部分地區(qū)推廣的專用爐具設(shè)計(jì)不實(shí)用，如煙囪不能走土炕，只能走直筒外排煙氣。有的清潔型煤不禁燒，爐渣多，熱值低，用于燒水做飯都勉強(qiáng)。

　　由此，在清潔型煤替代推廣過程中，國(guó)家要考慮京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)別，采取措施盡可能實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)補(bǔ)貼一致化。尤其是臨近京津的河北一些地方，要與京津的補(bǔ)貼相一致。同時(shí)，政府要加大專用爐具攻關(guān)力度，集中科研力量研發(fā)更符合老百姓需求的設(shè)備。要加大對(duì)清潔型煤廠家的監(jiān)管力度，建立退出機(jī)制，讓領(lǐng)了補(bǔ)貼還造假的企業(yè)受到懲罰，形成市場(chǎng)震懾。最關(guān)鍵的是，政府在清潔型煤推廣過程中不能一刀切和一窩蜂，不能僅僅重?cái)?shù)量，而是要重質(zhì)量，還要有側(cè)重點(diǎn)。要因勢(shì)利導(dǎo)，讓老百姓看到清潔型煤的好處，心甘情愿地使用清潔型煤。

　　作者單位：環(huán)境保護(hù)部華北環(huán)境保護(hù)督查中心

　　散煤管理要摸清底數(shù)

　　熊孟清

　　據(jù)了解，我國(guó)的用煤結(jié)構(gòu)中，約一半燃煤用作發(fā)電，另一半則用作工業(yè)和生活散燒煤。散燒煤污染存在分散性、不確定性和弱排放控制等特點(diǎn)，導(dǎo)致散燒煤污染的防治難度較大。

　　防治散燒煤污染，首先要對(duì)散燒煤污染源進(jìn)行全面摸查，分門別類地建立散燒煤用戶數(shù)據(jù)庫(kù)，條件許可時(shí)最好利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行管理。要求全面掌握住散燒煤的用戶、用途及污染物排放特點(diǎn)等第一手材料，并對(duì)用戶、用途和污染物排放特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分。如將用戶分為工業(yè)用戶和生活用戶，再將工業(yè)用戶細(xì)分為中小生產(chǎn)規(guī)模企業(yè)、小微企業(yè)和私人作坊，將生活用戶分為較集中生活用戶和散居用戶等。根據(jù)污染物排放特點(diǎn)，分為有組織排放和無(wú)組織排放，將有組織排放再分為達(dá)標(biāo)排放和不達(dá)標(biāo)排放等。

　　其次，因“類”制宜，制定散燒煤污染防治方案。應(yīng)根據(jù)散燒煤污染源的類屬，從污染防治技術(shù)和資金保障等方面提出針對(duì)性防治方案。

　　具體而言，對(duì)于具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的中小規(guī)模工業(yè)用戶，可要求其提高燃料標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)爐燃燒效率、熱效率和污染治理水平，嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于相對(duì)集中的生活用戶，可考慮向其提供替代品，如用集中供熱替代散燒煤取暖；對(duì)于小微企業(yè)和散居生活用戶，可提供污染防治補(bǔ)貼以鼓勵(lì)其采用清潔燃燒爐具和替代燃料；對(duì)于黑作坊則堅(jiān)決取締。對(duì)不同類別用戶可采用不同防治方案，以減少推行阻力和監(jiān)管難度，爭(zhēng)取少燒煤、燒好煤和使用替代潔凈燃料，最大限度減少污染物排放。

　　最后，要加強(qiáng)散燒煤全過程監(jiān)管。不僅要在末端加強(qiáng)對(duì)散燒煤用戶的監(jiān)管，還要在中間環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)散燒煤銷售和運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管，同時(shí)在源頭加強(qiáng)對(duì)散燒煤生產(chǎn)的監(jiān)管。在末端，要重點(diǎn)監(jiān)管燃料、爐具及其環(huán)境保護(hù)措施是否符合要求。在中間環(huán)節(jié)，重點(diǎn)監(jiān)管散燒煤售運(yùn)程序和流向。在源頭，則要重點(diǎn)監(jiān)管出廠煤的質(zhì)量。監(jiān)管方法上，應(yīng)打出抽查、巡查和督察組合拳，并發(fā)揮司法介入的作用。監(jiān)管技術(shù)上，可建立“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管體系，做到信息公開，激發(fā)公眾參與監(jiān)督的積極性。

　　作者單位：廣州市城市管理委員會(huì)

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