兩會授權(quán)發(fā)布：關(guān)于《中華人民共和國慈善法（草案）》的說明

　　新華社北京3月9日電

　　關(guān)于《中華人民共和國慈善法（草案）》的說明

　　——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上

　　全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長　李建國

　　各位代表：

　　我受全國人大常委會委托，現(xiàn)對《中華人民共和國慈善法（草案）》作說明。

　　一、制定慈善法的必要性

　　慈善法是社會領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律。制定慈善法具有重要的現(xiàn)實意義。

　　第一，制定慈善法，是發(fā)展慈善事業(yè)、規(guī)范慈善活動的客觀需要。改革開放以來特別是近20年來，我國慈善事業(yè)發(fā)展較快，社會捐贈額從2006年的不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右。隨著慈善事業(yè)快速發(fā)展，慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新情況、新問題：慈善組織內(nèi)部治理尚不健全、運(yùn)作不盡規(guī)范，行業(yè)自律機(jī)制尚未形成，全社會慈善氛圍還不夠濃厚，有關(guān)方面還需要加大支持、促進(jìn)的力度，等等。這些問題都需要通過制定慈善法加以引導(dǎo)和規(guī)范，從而促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展。

　　第二，制定慈善法，是加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法、全面推進(jìn)依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中、五中全會明確提出，要全面推進(jìn)依法治國，加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，形成完備的法律規(guī)范體系。經(jīng)過各方面多年不懈努力，我國相繼制定了公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法等一些涉及慈善活動的法律，國務(wù)院制定了相應(yīng)的行政法規(guī)，一些地方出臺了有關(guān)的地方性法規(guī)。但總的來講，現(xiàn)行慈善法律制度建設(shè)還相對滯后，缺乏整體性和系統(tǒng)性，與慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的新形勢不相適應(yīng)。2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，反映了社會各方面的熱切期盼。制定慈善法，加快補(bǔ)齊社會領(lǐng)域立法這塊短板，是完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容，是全面依法治國、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

　　第三，制定慈善法，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的實際措施。黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議把農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)要廣泛動員全社會力量，努力形成大扶貧格局。慈善事業(yè)是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。制定慈善法，鼓勵支持自然人、法人和其他組織開展以扶貧濟(jì)困為重點(diǎn)的慈善活動，有利于廣泛匯聚社會幫扶資源，與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有效對接，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

　　第四，制定慈善法，是弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德、培育和踐行社會主義核心價值觀的內(nèi)在要求。在中國特色社會主義建設(shè)中，發(fā)展慈善事業(yè)，全社會支持慈善、參與慈善，是對中華民族優(yōu)秀美德的傳承，是對社會主義核心價值觀的弘揚(yáng)。制定慈善法，在全社會提倡、支持和鼓勵助人為樂、團(tuán)結(jié)友愛、無私奉獻(xiàn)的友善精神，有助于社會成員在義行善舉中不斷累積道德力量，將社會主義核心價值觀內(nèi)化于心、外化于行，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供持久精神力量。

　　全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人大代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，來自人民，最直接地了解人民群眾的呼聲和意愿。由全國人民代表大會審議慈善法草案，有利于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，廣泛集中民智、凝聚共識，將中國共產(chǎn)黨關(guān)于發(fā)展慈善事業(yè)的重要主張和人民的意愿上升為國家意志，在全社會形成有利于慈善事業(yè)發(fā)展的良好氛圍，為慈善法的貫徹實施奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

　　二、制定慈善法的指導(dǎo)思想和工作過程

　　制定慈善法的指導(dǎo)思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持發(fā)展成果共享，立足中國國情和實際，創(chuàng)新慈善事業(yè)制度，發(fā)揮慈善立法的引領(lǐng)和推動作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟(jì)和社會互助、志愿服務(wù)活動，激發(fā)全社會崇德向善力量，為推動中國特色慈善事業(yè)健康發(fā)展提供有力法治保障。

　　在制定慈善法中，注意把握以下幾點(diǎn)：

　　一是認(rèn)真落實黨中央部署要求，突出慈善扶貧濟(jì)困作用。黨的十八大以來，黨中央對鼓勵和支持慈善事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮慈善事業(yè)在扶貧濟(jì)困中的積極作用提出了明確要求。按照黨中央的要求，慈善法草案突出鼓勵和支持扶貧濟(jì)困的慈善活動，目的是要通過立法將更多的慈善資源引導(dǎo)、匯聚到扶貧濟(jì)困這一重點(diǎn)領(lǐng)域，與社會救助工作緊密銜接，合力助推脫貧攻堅，同時也向社會昭示黨和國家縮小收入差距的不懈努力。

　　二是著力加強(qiáng)制度頂層設(shè)計，創(chuàng)新慈善事業(yè)體制機(jī)制。制定慈善法，要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出的創(chuàng)新我國慈善事業(yè)制度的重要精神，在現(xiàn)有慈善事業(yè)有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建慈善領(lǐng)域基本制度，健全慈善事業(yè)體制機(jī)制，為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

　　三是立足我國國情和實際，堅持在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。制定慈善法，必須立足我國基本國情，從實際出發(fā)，同時注意借鑒國外慈善立法有益經(jīng)驗，堅持發(fā)展中國特色慈善事業(yè)。堅持在發(fā)展中規(guī)范，規(guī)范的目的是為了凈化慈善環(huán)境，更好地發(fā)展慈善事業(yè)。

　　經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。2015年10月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議。經(jīng)全國人大法律委員會審議修改后，2015年12月全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案進(jìn)行了再次審議，并決定將草案提請第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議。依照立法法和全國人民代表大會議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大常委會辦公廳于2016年1月11日將修改后的慈善法草案印送各位全國人大代表征求意見，同時通過中國人大網(wǎng)再次向社會公開征求意見。在此期間，全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會根據(jù)人大代表反饋的意見和政協(xié)委員、社會各界的意見，繼續(xù)對草案進(jìn)行修改完善。

　　黨中央高度重視慈善法的制定。2016年2月18日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報，原則同意《關(guān)于〈中華人民共和國慈善法（草案）〉幾個主要問題的請示》，并就進(jìn)一步修改完善作出重要指示。根據(jù)黨中央指示精神，對草案作了進(jìn)一步修改完善。在上述工作基礎(chǔ)上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國慈善法（草案）》。

　　三、慈善法草案的主要內(nèi)容

　　慈善法草案分總則、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則12章、112條。

　　（一）關(guān)于慈善法的調(diào)整范圍

　　慈善活動，主要是指扶貧、濟(jì)困、救災(zāi)方面的義行善舉，這是我國慈善事業(yè)的重點(diǎn)，同時也包括其他有利于社會公共利益的活動。草案立足我國國情，結(jié)合慈善活動發(fā)展的趨勢，規(guī)定慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，在扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件造成的損害，以及促進(jìn)教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等領(lǐng)域自愿開展的公益活動。這一界定為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了廣闊的空間（草案第三條）。

　?。ǘ╆P(guān)于慈善組織的規(guī)范

　　按照黨的十八屆三中全會決定提出的“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”的要求，草案對慈善組織作了以下規(guī)定：

　　1.明確慈善組織的定義及其設(shè)立程序。一是明確慈善組織的定義，即慈善組織是指依法成立，符合本法規(guī)定，以開展慈善活動為宗旨的非營利組織；慈善組織可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式（草案第八條）。二是明確慈善組織的設(shè)立條件，其中包括以開展慈善活動為宗旨、不以營利為目的、有必要的財產(chǎn)等（草案第九條）。三是規(guī)定設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記；已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利組織，可以向原登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織（草案第十條）。

　　2.規(guī)范慈善組織的行為準(zhǔn)則和內(nèi)部治理。一是規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，開展慈善活動；慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度，依法進(jìn)行會計核算，建立健全會計監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理（草案第十二條）。二是規(guī)定慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益（草案第十四條）。三是規(guī)定慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規(guī)和社會公德條件的捐贈（草案第十五條）。四是規(guī)定慈善組織清算后的剩余財產(chǎn)，按照慈善組織章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規(guī)定的，由民政部門主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會公告（草案第十八條）。

　　3.強(qiáng)化慈善組織的信息公開義務(wù)。一是規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息以及國務(wù)院民政部門要求公開的其他信息；慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會公開其年度工作報告，包括財務(wù)會計報告、年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產(chǎn)的管理使用情況、開展慈善項目情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況；慈善信息公開應(yīng)當(dāng)真實、完整、及時（草案第七十一條、第七十二條）。二是針對慈善組織開展公開募捐和定向募捐的不同情況，明確規(guī)定了信息公開的對象、內(nèi)容及程序（草案第七十三條、第七十四條）。三是規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所等信息，不得公開（草案第七十六條）。

　?。ㄈ╆P(guān)于慈善募捐和慈善捐贈

　　慈善募捐，涉及慈善財產(chǎn)的籌集和運(yùn)用，需要加以規(guī)范。草案明確，慈善募捐包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐，并重點(diǎn)對公開募捐作了規(guī)范。一是在現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大公開募捐的主體范圍，并明確慈善組織開展公開募捐應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格；依法登記或者認(rèn)定滿二年的慈善組織可以申請公開募捐資格，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的，民政部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給公開募捐資格證書；法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團(tuán)體，由民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書（草案第二十三條）。二是明確公開募捐的方式及要求。慈善組織采取在公共場所設(shè)置募捐箱，以及舉辦義演、義賽、慈善晚會等方式開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制；慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，也可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息（草案第二十四條）。三是明確定向募捐應(yīng)當(dāng)在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內(nèi)進(jìn)行，不得采取或者變相采取公開募捐方式（草案第二十二條、第二十五條）。此外，草案規(guī)定，捐贈人應(yīng)當(dāng)按照捐贈協(xié)議履行捐贈義務(wù)。捐贈人公開承諾捐贈，或者捐贈財產(chǎn)用于扶貧、濟(jì)困、救災(zāi)等慈善活動并簽訂書面捐贈協(xié)議，逾期未交付財產(chǎn)的，慈善組織和其他接受捐贈的人可以要求交付（草案第四十一條）。

　?。ㄋ模╆P(guān)于慈善信托

　　慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分所開展慈善活動的行為。草案慈善信托一章主要作了以下規(guī)定：一是明確慈善信托的備案制度。設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式；受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)將相關(guān)文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案（草案第四十五條）。二是確定受托人的范圍。慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任；慈善信托的受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的，委托人可以變更受托人（草案第四十六條、第四十七條）。三是明確受托人、監(jiān)察人的義務(wù)。慈善信托的受托人管理和處分信托財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹(jǐn)慎管理的義務(wù)；慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人；信托監(jiān)察人對受托人的行為進(jìn)行監(jiān)督，依法維護(hù)委托人和受益人的權(quán)益（草案第四十八條、第四十九條）。

　　（五）關(guān)于慈善財產(chǎn)

　　慈善財產(chǎn)的使用直接關(guān)系到慈善活動能否實現(xiàn)其慈善目的。草案對此作了以下規(guī)定：一是慈善組織的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配；任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)（草案第五十二條）。二是慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的；重大投資方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)構(gòu)組成人員三分之二以上同意。慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員不得在其投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報酬（草案第五十四條）。三是慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動，充分、高效運(yùn)用慈善財產(chǎn)，并遵循管理成本最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前三年收入平均數(shù)額的百分之七十，年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的百分之十五；其他慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理成本的標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同國務(wù)院財政、稅務(wù)等部門依照上述原則制定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理成本有約定的，按照其約定（草案第六十條）。

　?。╆P(guān)于慈善服務(wù)

　　慈善服務(wù)是慈善事業(yè)的重要組成部分。草案對慈善服務(wù)作了以下規(guī)定：一是慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)公示與慈善服務(wù)有關(guān)的全部信息，告知服務(wù)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險（草案第六十四條）。二是慈善組織應(yīng)當(dāng)對志愿者實名登記，記錄志愿者的服務(wù)時間、內(nèi)容、評價等信息；根據(jù)志愿者的要求，慈善組織應(yīng)當(dāng)無償、如實出具志愿服務(wù)記錄證明（草案第六十五條）。三是慈善組織安排志愿者參與慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與志愿者的年齡、文化程度、技能和身體狀況相適應(yīng)；慈善組織應(yīng)當(dāng)為志愿者參與慈善服務(wù)提供必要條件，保障志愿者的合法權(quán)益；慈善組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險的慈善服務(wù)前，應(yīng)當(dāng)為志愿者購買相應(yīng)的人身意外傷害保險（草案第六十六條、第六十八條）。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施

　　草案專章規(guī)定了支持慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施，尤其對慈善活動享有的稅收優(yōu)惠作了規(guī)定：一是明確慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠（草案第七十九條至第八十二條）。二是為落實中央扶貧開發(fā)工作會議精神，草案規(guī)定國家對開展扶貧濟(jì)困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策（草案第八十四條）。三是針對大額捐贈稅前扣除比例問題，草案專門規(guī)定，企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除（草案第八十條）。

　　此外，草案還對慈善活動的監(jiān)督管理、服務(wù)引導(dǎo)以及慈善領(lǐng)域違法行為的法律責(zé)任等作了相應(yīng)規(guī)定。

　　《中華人民共和國慈善法（草案）》和以上說明，請審議。

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