【新常態(tài)?光明論】一場劍指東北全面振興的“持久戰(zhàn)”正在打響

　　??編者按：面對東北經(jīng)濟(jì)下行、人才流失、財政吃緊的困境，中央接連出臺政策措施推進(jìn)東北地區(qū)振興。一場劍指實現(xiàn)東北全面振興的“持久戰(zhàn)”正在打響。為什么第一輪東北振興之后還要有第二輪？振興東北還有多長的路要走？遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長謝地認(rèn)為，在新一輪東北振興過程中，迫切要求要提高地方政府的行政效率，建立服務(wù)型政府。把國企發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)型升級有機(jī)結(jié)合起來。同時必須平等對待外資經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)，特別是要支持民營企業(yè)進(jìn)入“新經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，通過PPP等方式參與城市公用事業(yè)及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以下刊發(fā)遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長謝地、遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院聶鴻天的第二篇“東北經(jīng)濟(jì)”的獨家約稿文章以饗讀者。

　　作者：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長謝地、遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院聶鴻天

　　一場劍指實現(xiàn)東北全面振興的“持久戰(zhàn)”正在打響

　　自2003年開始，上一輪的東北振興計劃持續(xù)了13年。現(xiàn)在中央又再一次提出了東北新一輪的振興計劃。這意味著上一輪東北振興只是達(dá)成了階段性的目標(biāo)，還沒有達(dá)到東北地區(qū)全面振興的既定效果。那么，東北地區(qū)的全面振興到底還有多長的路要走？國際經(jīng)驗表明，老工業(yè)基地的振興不是一蹴而就或者說可以“畢其功于一役”的事情，振興還有很長的路要走。日本北九州地區(qū)從著手淘汰落后的煤炭行業(yè)到徹底完成對煤炭行業(yè)的改造，耗時近40年；德國魯爾地區(qū)對其落后產(chǎn)能的改造也持續(xù)了30余年。從東北的實際出發(fā)，也不能采用硬著陸的休克療法來淘汰落后產(chǎn)能，我們需要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

　　創(chuàng)新是一種“創(chuàng)造性的毀滅”。蘋果崛起了，但同時諾基亞衰落了。放在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型這個角度觀察也是這個道理。雖然新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間不是簡單的替代關(guān)系，但是新興產(chǎn)業(yè)的崛起，會伴隨著部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落。傳統(tǒng)行業(yè)的衰落是一個持續(xù)性的問題，只要科學(xué)技術(shù)在進(jìn)步，人類還在不斷地創(chuàng)新，淘汰過剩產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的問題就會一直存在。對于以重化工業(yè)為基礎(chǔ)的東北地區(qū)來說，這個問題尤其嚴(yán)重。重化工業(yè)行業(yè)沉淀成本較高，退出這些行業(yè)會造成投資主體的巨額損失。在這種情況下，東北地區(qū)僅進(jìn)行單一行業(yè)過剩產(chǎn)能的淘汰就需要較長的時間和較多的資金支持，更不用說持續(xù)淘汰過剩的產(chǎn)能，這更需要花費巨額的人力物力和時間。所以，東北地區(qū)的振興之路還有較長的一段路要走，恐怕急不得。

　　東北振興，迫切要求建立服務(wù)型政府

　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時更好發(fā)揮政府的作用。但是，囿于計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，東北的市場體系不健全，市場機(jī)制作用不充分。這是東北振興必須直面的體制機(jī)制條件。經(jīng)過上一輪十余年的振興，這種狀況并沒有從根本上改變。這不僅導(dǎo)致的資源配置的低效，甚至導(dǎo)致了東北整體投資水平的下降和資本的外流。所以，通過全面深化改革，健全市場體系，完善市場機(jī)制，建立有效市場，從而使市場在資源配置中起決定性作用。這對于新一輪東北振興至關(guān)重要。也是包括東北地區(qū)民眾、官員、企業(yè)家、學(xué)者在內(nèi)各界人士有廣泛共識的基本判斷。

　　但是，在總結(jié)上一輪東北振興經(jīng)驗，推進(jìn)新一輪東北振興的過程中，政府應(yīng)該以及能夠扮演什么角色的問題卻存在模糊認(rèn)識。坦率的說，對于東北經(jīng)濟(jì)目前的困難，政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。這是因為：首先，計劃經(jīng)濟(jì)的思想嚴(yán)重影響了東北居民的觀念，人們的行為受到計劃經(jīng)濟(jì)思維的嚴(yán)重桎梏。東北地區(qū)的居民談及就業(yè)時首選國企、體制內(nèi)；國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層缺少企業(yè)家的冒險精神，無過就是有功；東北地區(qū)的民營經(jīng)濟(jì)在強(qiáng)大的國有經(jīng)濟(jì)面前沒有存在感，只能依附國企拾遺補(bǔ)缺，存在依附性和軟弱性，等等。而這些無一不是計劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，其始作俑者正是政府。從這個意義上說政府應(yīng)該對東北經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的困境負(fù)一定的責(zé)任，恐怕并不冤枉。其次，東北是以重化工業(yè)主的老工業(yè)基地，國有經(jīng)濟(jì)分布廣、比重大，國有經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制設(shè)計主要源于政府。東北經(jīng)濟(jì)振興，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)升級，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就必須同步推進(jìn)國有企業(yè)的深化改革。而政府在其中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

　　所以，解鈴還需系鈴人。政府在新一輪振興中應(yīng)該而且必須更好發(fā)揮作用。東北振興，呼喚有為政府。政府應(yīng)該在新一輪東北振興中應(yīng)該有所作為。首先，中央政府和地方政府要分工合作。在新一輪東北振興過程中，中央政府和地方政府要注重分工和合作，發(fā)揮兩級政府的不同優(yōu)勢。以德國魯爾區(qū)的改造為例，當(dāng)時德國的聯(lián)邦政府和地方政府相互配合，分工明確，使魯爾區(qū)的改造獲得較大的成效。在德國魯爾區(qū)改造的過程中，聯(lián)邦政府和州政府從宏觀的方面來指導(dǎo)魯爾地區(qū)的改造，包括政策的傾斜、制度改良，而且承擔(dān)了較大部分的改造資金。而地方政府以上級政府的指導(dǎo)意見為基礎(chǔ)，更細(xì)化、更微觀地承擔(dān)魯爾地區(qū)改造職責(zé)。

　　在新一輪東北振興過程中，中央政府與東北地方政府同樣需要分工合作。中央政府主要角色是總體布局，從宏觀上指導(dǎo)東北的新一輪振興，包括設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對東北地區(qū)新一輪振興進(jìn)行總體把控，制定產(chǎn)業(yè)政策，尋找東北經(jīng)濟(jì)新的支撐點，給予東北地區(qū)一定的政策支持，對東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型提供資金支持等等。這是中央政府對包括東北在內(nèi)的老工業(yè)基地振興應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。而東北的地方政府應(yīng)該以中央政府的宏觀指導(dǎo)為基礎(chǔ)進(jìn)行更微觀、更細(xì)致的工作，解決東北振興過程中出現(xiàn)的具體問題。只有兩級政府之間的相互配合和良性互動才能為東北地區(qū)新一輪振興提供有效的政策指導(dǎo)，使新一輪東北振興少走彎路，多走捷徑。

　　其次，為了在新一輪東北振興之中發(fā)揮更大的作用，地方政府需要加快轉(zhuǎn)變職能，放管結(jié)合，做好“加減乘除四則運算”。在新一輪東北振興之中，地方政府需要承擔(dān)很大的責(zé)任和任務(wù)?，F(xiàn)在地方政府仍然存在職能錯位、越位、缺位、不到位的情況，甚至存在懶政、怠政行為。東北振興，迫切要求要提高政府的行政效率，建立服務(wù)型政府。同時，東北地區(qū)地方政府的執(zhí)行力和公信力需要提高，亟待通過推動“法治東北、信用東北”建設(shè)來改善東北的投資環(huán)境。

　　新一輪東北振興要把國企改革和供給側(cè)改革有機(jī)結(jié)合

　　2015年全國規(guī)模以上工業(yè)增加值為6.1%，而遼寧省為-4.8%，黑龍江省為0.4%，吉林省為5.3%，均低于全國的平均水平。東北地區(qū)的工業(yè)企業(yè)以國有企業(yè)為主導(dǎo)，因此以上數(shù)據(jù)足以說明東北地區(qū)的國有經(jīng)濟(jì)企業(yè)確實活力嚴(yán)重不足，陷入明顯的困難。也說明東北經(jīng)濟(jì)的困境很大程度上是被國有經(jīng)濟(jì)托了后腿，解決好國有經(jīng)濟(jì)的問題，就可以從很大程度上解決東北的經(jīng)濟(jì)問題。

　　在上一輪東北經(jīng)濟(jì)的改革振興之中，東北地區(qū)國有企業(yè)改革雖然取得了巨大進(jìn)展，但主要是解決了一些從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的一些不得不解決的問題，深層次的、以市場經(jīng)濟(jì)為指向的改革并不到位。這一方面是因為間歇性出現(xiàn)的投資需求刺激政策使國有企業(yè)都能夠獲得不錯的盈利，這使得國有企業(yè)深化改革缺乏動力和決心。另一方面，就是東北地區(qū)整體的思想觀念不夠解放，在改革進(jìn)程中偏向保守，不求有功但求無過。

　　在新一輪的東北振興過程中，東北地區(qū)必須正視前一輪振興沒有很好解決的國有企業(yè)改革遺留問題，把東北國有企業(yè)改革發(fā)展與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)型升級有機(jī)結(jié)合起來，以國有企業(yè)改革發(fā)展促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中更好地發(fā)展國有企業(yè)及國有經(jīng)濟(jì)。除了全面落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出的原則和方向外，應(yīng)當(dāng)針對東北老工業(yè)基地國有企業(yè)改革采取更加特殊的政策，例如在東北設(shè)立“國有企業(yè)改革綜合實驗區(qū)”，爭取在所有關(guān)鍵問題上盡快有所突破。同時，按照從管企業(yè)、管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變的思路，通過國有資產(chǎn)的資本化、證券化及國有資本對相關(guān)領(lǐng)域的退出和進(jìn)入，主動進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使得國有企業(yè)在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，從而做活、做專、做優(yōu)、做大、做強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)。

　　為此，還應(yīng)該在解決國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)和結(jié)構(gòu)性調(diào)整產(chǎn)生的現(xiàn)實困難方面，給東北國有企業(yè)更多的政策及資金支持。另外，應(yīng)該推進(jìn)在東北地區(qū)中央企業(yè)與地方國有企業(yè)的融合發(fā)展，通過資本運營共同設(shè)立新的投資平臺。同時，強(qiáng)力推進(jìn)東北地區(qū)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制，解決積重難返的體制機(jī)制障礙。

　　?圖為“一帶一路”中各省份的定位

　　振興東北民營經(jīng)濟(jì)不能缺位

　　東北地區(qū)的民營經(jīng)濟(jì)對國有經(jīng)濟(jì)和政府的依附程度較高，為國有大企業(yè)配套、服務(wù)較多，獨立發(fā)展能力較差。大量存在于第三產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)，規(guī)模小，業(yè)態(tài)低。不論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還是新興產(chǎn)業(yè)都缺乏一大批有影響力的民營企業(yè)。這使得當(dāng)國有經(jīng)濟(jì)占比較高的重化工業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)明顯下滑時，東北的民營經(jīng)濟(jì)撐不起來、托不住。

　　新一輪東北振興，必須平等對待國有經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該像重視國有經(jīng)濟(jì)一樣重視民營經(jīng)濟(jì)，像曾經(jīng)特別支持外資經(jīng)濟(jì)一樣更加特別支持民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是要支持民營企業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，進(jìn)入“新經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，吸引民營經(jīng)濟(jì)通過混合所有制參與國有企業(yè)改革，吸引民營經(jīng)濟(jì)通過PPP等方式參與城市公用事業(yè)及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要通過產(chǎn)權(quán)制度安排，穩(wěn)定民營企業(yè)預(yù)期，保障其合法權(quán)益，更好激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。要是優(yōu)化東北民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，降低實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域民營企業(yè)成本，優(yōu)化運營模式，增強(qiáng)盈利能力。清理和規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，完善公平競爭、促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展的政策和制度。激發(fā)民營企業(yè)家精神，依法保護(hù)企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益。要著力解決東北地區(qū)金融機(jī)構(gòu)存在所有制歧視的弊端，使民營中小企業(yè)享受到公平合理的市場待遇。為了促進(jìn)東北地區(qū)就業(yè)問題，要著力培育同、壯大一批主業(yè)突出、核心競爭力強(qiáng)的民營企業(yè)集團(tuán)和龍頭企業(yè)。

　　東北振興應(yīng)該“一省一策”

　　最近，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界圍繞產(chǎn)業(yè)政策問題展開了一場激烈的爭論。一種觀點認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是必要的，特別是對于后進(jìn)國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級不可或缺；另一種觀點認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)政策預(yù)設(shè)了政府對經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，因而是不必要的。美、德、日等現(xiàn)行工業(yè)國家老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型振興的歷史經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)政策在老工業(yè)區(qū)振興的過程之中是不可或缺的。

　　在新一輪東北振興中，同樣需要合理的產(chǎn)業(yè)政策，以規(guī)避市場調(diào)節(jié)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的時滯及盲目性，有效發(fā)揮政府干預(yù)的時效性。首先，化解產(chǎn)能過剩，需要增強(qiáng)東北區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性，東北振興應(yīng)該“一省一策”，規(guī)避重復(fù)生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)，防止區(qū)域間的過度競爭，還可以通過增加?xùn)|北重化工業(yè)、裝備制造業(yè)等“重型”產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的內(nèi)部交易，幫助實現(xiàn)社會再生產(chǎn)所需價值補(bǔ)償和實物替換，從而有利于化解東北產(chǎn)能過剩，穩(wěn)定東北經(jīng)濟(jì)增長；其次，傳統(tǒng)、產(chǎn)能過剩或衰退產(chǎn)業(yè)的有序退出，需要產(chǎn)業(yè)政策的支持，企業(yè)并購重組須要有產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)；此外，加快東北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)東北新興產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)政策的助推作用。不論是傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)利用高新技術(shù)進(jìn)行改造以實現(xiàn)“有中生新”，還是利用第三次工業(yè)革命與第四次工業(yè)革命疊加的戰(zhàn)略機(jī)遇，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)以實現(xiàn)“無中生有”，都離不開產(chǎn)業(yè)政策的有效作用。

　　此外，超越以一、二、三產(chǎn)業(yè)比重變化為基調(diào)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，著力在一、二、三產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)上下功夫，同樣需要產(chǎn)業(yè)政策的引領(lǐng)。最后，支持東北老工業(yè)基地已經(jīng)具有一定國際競爭優(yōu)勢或潛在競爭優(yōu)勢的先進(jìn)裝備制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展，變籠統(tǒng)的行業(yè)支持為有針對性、具體的企業(yè)支持，在并購重組、研發(fā)投入等方面給以扶持，通過龍頭企業(yè)帶動加快培育東北產(chǎn)業(yè)的在國際國內(nèi)競爭中新優(yōu)勢，增強(qiáng)東北優(yōu)勢企業(yè)的市場整合能力，則需要創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)組織政策。

　　在實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，也要防止政府干預(yù)的主觀性，增強(qiáng)預(yù)見性。產(chǎn)業(yè)政策主要應(yīng)該是導(dǎo)向性的。政府不是全知全能的，在振興老工業(yè)基地的過程中也要著力規(guī)避不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策。例如，德國當(dāng)年力圖挽救魯爾區(qū)的煤炭鋼鐵產(chǎn)業(yè)，以維持原有的規(guī)模，但是花費了數(shù)十億馬克的資金，效果也并不明顯，最后不得不承認(rèn)這是應(yīng)該放棄的產(chǎn)業(yè)，將其規(guī)模縮減為原來的10%到20%左右。

　　總之，老工業(yè)基地振興是一個世界性難題。迄今為止，世界上還沒有特別成功的大范圍老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型振興的經(jīng)驗，美國銹帶地區(qū)和德國魯爾地區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也仍然不佳，存在著失業(yè)率高居不下，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況。鑒于中國東北地區(qū)的獨特性，新一輪東北老工業(yè)基地振興不能照搬外國的相關(guān)經(jīng)驗，而必須闖出一套屬于自己的獨特的振興之路。