缺少控?zé)焾?zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi) 控?zé)熑珖?guó)立法須加快

????12月16日上午，北京市義派律師事務(wù)所發(fā)布了《全國(guó)18個(gè)“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法政府信息公開申請(qǐng)公益行動(dòng)報(bào)告（2016年）》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。

????在今年9月舉行的第十一屆亞太控?zé)煷髸?huì)上，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王賀勝表示，我國(guó)目前已有18個(gè)城市制定了地方性控?zé)煑l例。

????從今年8月起，北京市義派律師事務(wù)所向全國(guó)18個(gè)已實(shí)施控?zé)煼ㄒ?guī)的“無(wú)煙城市”申請(qǐng)控?zé)焾?zhí)法政府信息公開，歷時(shí)3個(gè)月，形成了報(bào)告。總共發(fā)出政府信息公開申請(qǐng)書81份，提出821項(xiàng)申請(qǐng)事項(xiàng)，法定期限內(nèi)獲得了16個(gè)“無(wú)煙城市”的答復(fù)。

????據(jù)了解，向18個(gè)“無(wú)煙城市”申請(qǐng)政府信息公開的事項(xiàng)主要包括：2015年控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)（如檢查場(chǎng)所次數(shù)，對(duì)場(chǎng)所、對(duì)個(gè)人處罰數(shù)量等）、2015年控?zé)焾?zhí)法效果評(píng)估和監(jiān)測(cè)報(bào)告、2015年控?zé)焾?zhí)法財(cái)政預(yù)算和決算、2015年控?zé)焾?zhí)法工作遇到的困難等。

????報(bào)告顯示，缺少專項(xiàng)控?zé)焾?zhí)法經(jīng)費(fèi)或執(zhí)法人員不足、單位或場(chǎng)所不配合以及落實(shí)控?zé)煷胧﹦褡璨坏轿皇钦責(zé)焾?zhí)法中遇到的主要困難。

????另外，地方性立法層級(jí)不高的弊端，也在執(zhí)法過(guò)程中逐步暴露出來(lái)。報(bào)告認(rèn)為，地方性控?zé)煼ㄒ?guī)已經(jīng)不能滿足中國(guó)控?zé)熜蝿?shì)的需要。

????控?zé)焾?zhí)法信息透明城市比例增加

????作出答復(fù)、至少公開了一項(xiàng)政府信息的城市，報(bào)告稱之為“控?zé)焾?zhí)法信息透明城市”。

????2016年控?zé)焾?zhí)法信息透明城市16個(gè)，占全部18個(gè)“無(wú)煙城市”的89%。2015年控?zé)焾?zhí)法信息透明城市12個(gè)，占全部15個(gè)“無(wú)煙城市”的80%。2016年比2015年控?zé)焾?zhí)法信息透明城市比例增加了9%。

????其中，北京市、西寧市、廣州市和深圳市在透明度排名上并列第一，銀川市、蘭州市墊底。

????在戒煙服務(wù)上，廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、紹興市、深圳市、長(zhǎng)春市、唐山市、南寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市等13個(gè)城市答復(fù)開展了戒煙服務(wù)，西寧市答復(fù)稱未開展戒煙服務(wù)工作，上海市和杭州市對(duì)此項(xiàng)未作明確答復(fù)。

????在控?zé)焾?zhí)法工作效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估報(bào)告信息方面，哈爾濱市、長(zhǎng)春市、北京市、克拉瑪依市、上海市、廣州市、深圳市、鞍山市等8個(gè)“無(wú)煙城市”答復(fù)稱開展過(guò)控?zé)焾?zhí)法的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作；杭州市、天津市、紹興市、唐山市、南寧市、西寧市、青島市、福州市等8個(gè)“無(wú)煙城市”答復(fù)稱未開展此項(xiàng)工作。

????報(bào)告指出，開展控?zé)焾?zhí)法效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作的“無(wú)煙城市”比例過(guò)低，有待改進(jìn)。

????公開2015年月度或年度控?zé)焾?zhí)法工作報(bào)告的城市只有8個(gè)，分別是哈爾濱市、北京市、西寧市、上海市、杭州市、福州市、廣州市、深圳市，其他“無(wú)煙城市”未對(duì)此事項(xiàng)作出答復(fù)。

????報(bào)告指出，2016年“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法信息透明度整體較好，比2015年有所提高?！暗?，蘭州市、銀川市雖經(jīng)反復(fù)溝通，仍未依法對(duì)信息公開申請(qǐng)作出答復(fù)，令人遺憾”。

????僅4個(gè)城市公布控?zé)焾?zhí)法財(cái)政預(yù)決算

????上海市、杭州市、天津市等12個(gè)城市對(duì)此項(xiàng)政府信息公開申請(qǐng)未作明確答復(fù)或?qū)責(zé)焾?zhí)法財(cái)政經(jīng)費(fèi)未單列支。

????唐山市(3萬(wàn)元)、北京市(713.71萬(wàn)元)、廣州市(8萬(wàn)元)、克拉瑪依市獨(dú)山子區(qū)(5.4萬(wàn)元)4個(gè)城市答復(fù)有控?zé)焾?zhí)法專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

????報(bào)告對(duì)此分析，由于對(duì)問(wèn)題本身理解的不同，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑不同，進(jìn)而影響到他們所公開的信息。

????“但根據(jù)法律規(guī)定，被申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)不清楚的，可以邀請(qǐng)申請(qǐng)人重新描述，申請(qǐng)人并未收到行政機(jī)關(guān)此類回復(fù)、要求。無(wú)論如何，‘控?zé)焾?zhí)法財(cái)政預(yù)決算’是控?zé)焾?zhí)法財(cái)政投入，其數(shù)額對(duì)控?zé)焾?zhí)法工作至關(guān)重要，而有無(wú)統(tǒng)一的預(yù)算科目、有無(wú)專門列支，本身就在一定程度上反映了相關(guān)部門對(duì)于控?zé)煿ぷ鞯闹匾暫屯度氤潭?。從信息公開情況來(lái)看，此事項(xiàng)有待加強(qiáng)。”

????戒煙服務(wù)欠缺 部分“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)過(guò)低

????在執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)上，報(bào)告認(rèn)為，由于各個(gè)城市面積大小、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，“絕對(duì)數(shù)字”的說(shuō)服力不高，因此采用了“(萬(wàn))人均”作為標(biāo)準(zhǔn)。

????在發(fā)放、張貼禁煙標(biāo)志數(shù)量上，上海市(每萬(wàn)人760.24份)、北京市(每萬(wàn)人826.01份)、深圳市(每萬(wàn)人1351.63份)得分位列前三甲。

????報(bào)告披露了萬(wàn)人均控?zé)熤驹刚?、監(jiān)督員協(xié)管員數(shù)量，其中天津、南寧、紹興市只有籠統(tǒng)的“多人”，唐山市每萬(wàn)人0.03名志愿者、協(xié)管員，福州市每萬(wàn)人有0.07名志愿者、協(xié)管員。數(shù)值較高的為：杭州市，每萬(wàn)人6.40 名志愿者、協(xié)管員；北京市，每萬(wàn)人6.63名志愿者、協(xié)管員；深圳市，每萬(wàn)人7.72 名志愿者、協(xié)管員；上海市，每萬(wàn)人16.94 名志愿者、協(xié)管員。

????在戒煙服務(wù)人次上，北京市占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，每萬(wàn)人的覆蓋率1488.85人次，其余城市難以望其項(xiàng)背。

????同樣，北京市控?zé)熍e報(bào)投訴數(shù)量也遙遙領(lǐng)先于其他城市，每萬(wàn)人舉報(bào)率為9.18人次。其他城市該數(shù)據(jù)均低于1，西寧市得分最低，只有籠統(tǒng)的“多件”，其次是唐山市，每萬(wàn)人舉報(bào)率僅為0.01。

????報(bào)告指出，此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)過(guò)低。其中，天津市、克拉瑪依市、福州市、南寧市、鞍山市，共5個(gè)“無(wú)煙城市”未公開是否接到舉報(bào)投訴電話，其中南寧市連續(xù)兩年未公開是否接到舉報(bào)投訴電話。

????克拉瑪依市、南寧市、紹興市未開出罰單(罰款)，南寧市連續(xù)兩年未開出罰單。克拉瑪依市和紹興市給出的理由是立法不完善，沒(méi)有處罰依據(jù)。

????控?zé)焾?zhí)法困難呼喚國(guó)家立法

????上海市、杭州市、廣州市、天津市、克拉瑪依市、哈爾濱市、深圳市、長(zhǎng)春市、唐山市、南寧市、西寧市、青島市、北京市、福州市、鞍山市，共15個(gè)城市列舉了在控?zé)焾?zhí)法過(guò)程中遇到的困難。

????報(bào)告分析，根據(jù)以上城市的描述，控?zé)焾?zhí)法困難可歸納如下：缺少專項(xiàng)控?zé)焾?zhí)法經(jīng)費(fèi)或執(zhí)法人員不足；單位或場(chǎng)所不配合、落實(shí)控?zé)煷胧﹦褡璨坏轿?；宣傳、倡?dǎo)有待加強(qiáng)；認(rèn)為取證難、執(zhí)法難；多部門執(zhí)法部門職責(zé)不清、缺少牽頭協(xié)調(diào)部門；社會(huì)動(dòng)員和公眾參與不充分；認(rèn)為存在立法沖突或立法缺陷；吸煙區(qū)和禁煙區(qū)混交、不合理等。

????報(bào)告指出，地方控?zé)煑l例層級(jí)不高、立法存缺陷等問(wèn)題，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中逐步暴露出來(lái)。比如，紹興市和克拉瑪依市答復(fù)稱，國(guó)家層面控?zé)熈⒎ㄎ赐ㄟ^(guò)，導(dǎo)致無(wú)執(zhí)法處罰(罰款)的依據(jù)；青島市答復(fù)稱，由于吸煙區(qū)設(shè)置區(qū)域不合理且無(wú)指引標(biāo)識(shí)，導(dǎo)致執(zhí)法困難，而且一般公眾控制吸煙的意識(shí)仍不強(qiáng)，有的吸煙人員在非吸煙區(qū)吸煙且不聽勸阻，經(jīng)常與勸導(dǎo)人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。

????杭州市衛(wèi)生監(jiān)督所辦公室主任徐寧在報(bào)告發(fā)布會(huì)上指出，杭州控?zé)熈⒎ㄔO(shè)置了室內(nèi)吸煙和禁煙場(chǎng)所，給控?zé)焾?zhí)法帶來(lái)很大困擾。他透露，杭州正在進(jìn)行控?zé)熜薹?，但是如果立法無(wú)法給基層執(zhí)法監(jiān)督員提供很好的抓手，控?zé)焾?zhí)法就難以落到實(shí)處?！傲⒎☉?yīng)該有引導(dǎo)性、前瞻性，所以我希望全國(guó)的立法能夠更好地根據(jù)煙草控制框架公約以及國(guó)內(nèi)的國(guó)情制定更加合理的法律”。

????在發(fā)布會(huì)上，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)王本進(jìn)指出，“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法工作首先要立法，其次是執(zhí)法和宣傳?！氨本┦性谛麄鞣矫孀隽撕芏喙ぷ?。發(fā)揮社會(huì)共治，控?zé)焻f(xié)會(huì)志愿者和相關(guān)部門都在共同做這項(xiàng)工作”。

????他透露，今年北京市衛(wèi)生計(jì)生委總結(jié)一年多的控?zé)焾?zhí)法工作以后，按照北京市人大提出的審議意見向北京市政府作了報(bào)告，其中很主要的內(nèi)容是建立控?zé)焾?zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，“長(zhǎng)效機(jī)制主要是發(fā)揮各個(gè)部門在控?zé)煿ぷ鳟?dāng)中的協(xié)同作用，同時(shí)我們也建議政府對(duì)執(zhí)法人員給予執(zhí)法力量保證，不能長(zhǎng)期依賴于兼職的執(zhí)法隊(duì)伍”。

????2014年11月，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委起草了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例（送審稿）》向社會(huì)公開征求意見。送審稿明確，所有室內(nèi)公共場(chǎng)所一律禁止吸煙。此外，體育、健身場(chǎng)館的室外觀眾座席、賽場(chǎng)區(qū)域；公共交通工具的室外等候區(qū)域等也全面禁止吸煙。

????今年，國(guó)家級(jí)控?zé)煑l例已列入《國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》，正在按立法程序修訂推進(jìn)中。

????截至目前，在杭州，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》已實(shí)施6年有余。在今年2月底召開的杭州市人大常委會(huì)上，杭州市人大代表盧建華認(rèn)為，控?zé)熃麩煿ぷ饔谐煽?jī)，但管理上仍存在盲點(diǎn)或不盡如人意的地方。

????杭州規(guī)定，“各區(qū)縣（市）衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公共場(chǎng)所控制吸煙監(jiān)督管理工作，工商、煙草專賣、教育、交通、旅游、體育、公安、城市管理等部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)助衛(wèi)生行政部門做好公共場(chǎng)所控制吸煙監(jiān)督管理工作?！?/p>

????“但實(shí)際工作中，卻是衛(wèi)生行政部門一家在進(jìn)行監(jiān)督管理工作，全市衛(wèi)生計(jì)生部門專（兼）職從事公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督的不足30人?！北R建華指出，“控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍的力量過(guò)于薄弱?！?/p>

????深圳是全國(guó)首個(gè)進(jìn)行地方立法控?zé)煹某鞘校?998年制定了控?zé)煑l例。在談到控?zé)焾?zhí)法中遇到的問(wèn)題時(shí)，深圳市衛(wèi)生監(jiān)督局副局長(zhǎng)黃錦生曾經(jīng)對(duì)媒體表示，“控?zé)熈⒎ㄗ詈靡?guī)定‘在禁煙場(chǎng)所吸煙一發(fā)現(xiàn)就處罰’，深圳控?zé)煑l例要求先勸阻再處罰，就很難操作?！?/p>

????中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者 王亦君

????黃錦生透露，根據(jù)深圳控?zé)煑l例，個(gè)人吸煙處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定分為50元、200元、500元3個(gè)檔次。如果個(gè)人不提供身份證，不繳納費(fèi)用，控?zé)焾?zhí)法人員可要求公安部門來(lái)協(xié)助執(zhí)法。而在執(zhí)法中主要會(huì)遇到兩個(gè)問(wèn)題：一是出示身份證的問(wèn)題，阻力很大；二是執(zhí)法有時(shí)還需要警察配合，如果警察沒(méi)有及時(shí)到場(chǎng)，就無(wú)法進(jìn)行控?zé)熈P款執(zhí)法。

????他表示，控?zé)熓且豁?xiàng)長(zhǎng)期的工作，在執(zhí)法過(guò)程中容易出現(xiàn)“反復(fù)”或階段性“弱化”，必須建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，才能保證控?zé)焾?zhí)法的持續(xù)性和有效性。

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