【教改透視】
編者按
2011年11月23日,為進一步改善農(nóng)村學生營養(yǎng)狀況,提高農(nóng)村學生健康水平,國務院辦公廳發(fā)布《關于實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》(下文簡稱為《意見》),率先在集中連片特困地區(qū)啟動農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃(下文簡稱為“營養(yǎng)餐計劃”)試點工作。2012年5月23日,教育部等15部門印發(fā)《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施細則》等5個配套文件,進一步規(guī)范農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施工作的管理。
時值“營養(yǎng)餐計劃”推行5年,千萬農(nóng)村學生的一日三餐吃得怎么樣?偶有所聞的變質(zhì)營養(yǎng)餐究竟因何而來?2015年12月、2016年10月,教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院分別在全國范圍內(nèi)開展了兩次關于“營養(yǎng)餐計劃”實施狀況的專題調(diào)研。透過調(diào)研報告,讓我們一起思考——
中央財政+地方財政“營養(yǎng)餐”每天4元怎么吃
● 連片特困地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費來源于中央財政,其他地區(qū)由地方財政承擔
《意見》規(guī)定,連片特困地區(qū)營養(yǎng)餐補助標準為每生每天3元(全年按照學生在校時間200天計算),所需資金全部由中央財政承擔。2014年,財政部進一步將營養(yǎng)餐補助標準提高至每生每天補助4元。
在此次調(diào)研的8個連片特困地區(qū)中,營養(yǎng)餐補助標準全部達到每生4元/天的基本要求,經(jīng)費由中央財政負擔。有的地區(qū)在國家撥付的每生每天4元營養(yǎng)餐費的基礎上,額外追加了部分營養(yǎng)餐補助金。
● “營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費由學校統(tǒng)籌使用,支出方式取決于供餐模式
調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費的使用方式主要有三種:一是由學校負責統(tǒng)籌食堂開銷,經(jīng)費來源可具體分為上級撥款和上級撥款加家長補款兩種方式。二是由學校向附近農(nóng)戶購買供餐服務,按月統(tǒng)一結(jié)賬。三是直接把錢打至學生的用餐卡上,學生用卡里的錢到學校食堂進行消費。
● 供餐模式和內(nèi)容的選擇以地方實際為依據(jù),呈現(xiàn)多樣化
《意見》規(guī)定,各地應從實際出發(fā),多途徑、多形式開展學生營養(yǎng)改善工作。調(diào)研結(jié)果顯示,各地區(qū)結(jié)合自身實際,所采用的供餐模式和供餐內(nèi)容有所不同。
學校軟硬件條件的差異導致供餐模式不盡相同。有條件的學校通常在學校食堂統(tǒng)一用餐,由專門的廚師或任課教師負責做飯。如西南兩所村小有留守兒童之家,大概有30多名學生,由于缺少工勤人員,只能由科任教師上完課后中午給學生煮飯;該縣另一小學也是由老師自己做飯給學生吃,因為有統(tǒng)一撥款,所以學生吃飯是免費的。小規(guī)模學校則更多采用到附近農(nóng)戶家吃飯、由中心校配送或家長自行帶飯的形式。
供餐內(nèi)容主要包括正餐、課間餐或二者兼有。營養(yǎng)餐根據(jù)地域分為早餐、午餐和晚餐三種。
“營養(yǎng)餐”,吃飽吃好不容易
● 部分國貧縣未納入“營養(yǎng)餐計劃”
調(diào)研發(fā)現(xiàn),中部某縣是國家貧困縣,但沒有納入“營養(yǎng)餐計劃”,全縣29個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中僅有1個鄉(xiāng)的學生能夠享受到企業(yè)資助的學生營養(yǎng)餐,并已于2016年10月中止。當?shù)亟逃止ぷ魅藛T多次向調(diào)研人員反映:“我們也是國貧縣,甚至比連片特困地區(qū)的一些縣還要貧窮,難道只是因為我們沒有連成片區(qū)就無法享有?”
● 部分地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”資金撥付不及時
西南某縣教師反映,營養(yǎng)餐的費用不能按時撥付到位,都是學生吃完后再撥款,且具體的撥款時間還不確定。為了保障營養(yǎng)餐的順利實施,學校就要通過向教師借錢、家長補款等形式先行墊付,每學期差不多要借3-4萬元。
● “營養(yǎng)餐計劃”服務人員配套經(jīng)費嚴重不足
調(diào)查顯示,由于缺乏必要的“營養(yǎng)餐計劃”服務人員費用,該項經(jīng)費支出只能擠占餐費和公用經(jīng)費。
● “營養(yǎng)餐計劃”實施所需的水、電、煤氣等配套費用短缺
《專項資金管理辦法》中規(guī)定,學校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學校公用經(jīng)費開支。但調(diào)研結(jié)果顯示,許多學校均表示難以承擔這部分額外支出?;鶎訉W校的解決辦法主要包括兩種:一種是從公用經(jīng)費中支出。但對一些學校而言,公用經(jīng)費除維持學校正常運轉(zhuǎn)外,幾乎所剩無幾。另一種是從營養(yǎng)餐資金中截取。
● “營養(yǎng)餐計劃”的配套場所與配套設施不完備
調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分連片特困地區(qū)存在營養(yǎng)餐加工場所和學生用餐場地受限、食堂設施不完備的情況。一是部分地區(qū)尚未建成食堂以提供營養(yǎng)餐加工場所及學生用餐場地。如中南某縣有學校沒有專門場所做飯,只能將教室改造成做飯場所;該地區(qū)另一縣食堂空間不足以容納學生就餐,有校長提到:“中午免費的營養(yǎng)餐,學生分三批吃,食堂不夠用,學校決定不了?!倍鞘程梦磁渲糜貌妥酪伟宓省N覀冊谖髂夏晨h的調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于新建食堂未配備桌椅板凳,學生就餐只能回到教室,或者蹲在食堂外面就餐。三是學校無統(tǒng)一的用餐碗筷和清洗消毒設備等,用餐衛(wèi)生難以得到保證。
● 部分地區(qū)的餐品單一,易導致浪費
某些學校營養(yǎng)餐食品過于單一,與學生的飲食習慣不符,長時間吃一種食品會產(chǎn)生“飲食疲勞”,易造成浪費。例如,西南某縣學生早餐習慣吃米線,但營養(yǎng)餐實行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式,學生沒有吃面包和牛奶的習慣;西北某縣營養(yǎng)餐(課間餐)種類很單一,只有定制奶(前幾年還有蛋黃派和水果),學生吃多了就不愛吃了。
● 鄉(xiāng)村小規(guī)模學校實施“營養(yǎng)餐計劃”存在諸多問題
小規(guī)模學校因受場地、人員和經(jīng)費條件等限制,不具備統(tǒng)一供餐條件,采用了較為靈活的供餐方式,在具體實施過程中存在一些問題。
第一,存在直接把補助發(fā)放給學生的現(xiàn)象,違反了政策規(guī)定。西南某小學把補助發(fā)給老師,再由老師發(fā)給學生,學生直接從家里帶飯到學校熱一下。
第二,有些學校表示與農(nóng)戶達成供餐協(xié)議,但并未真正組織學生到村民家里用餐。
第三,營養(yǎng)餐采用配送方式,受運輸距離所限,餐品質(zhì)量受影響。西北某小學教師在訪談中對調(diào)研人員說:“(營養(yǎng)餐)是從中心校送來的,但送到我們學校就糊了,不能吃。”
吃出真正的營養(yǎng),好政策需要配套落實
“營養(yǎng)餐計劃”是一項重大民生工程,為了把這項工程落實好,各級政府應統(tǒng)籌安排,在資金配套、硬件設施、配餐方式、食品安全以及監(jiān)督管理等多個方面進行完善。
● 并非所有貧困地區(qū)學生均貧困,并非所有富裕地區(qū)學生經(jīng)濟條件均好——“營養(yǎng)餐計劃”應擴大覆蓋面,增強針對性
2016年9月,教育部、發(fā)改委和財政部三部委發(fā)布了《關于進一步擴大學生營養(yǎng)改善計劃地方試點范圍實現(xiàn)國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋的意見》,提出要啟動擴大地方試點工作,2017年實現(xiàn)營養(yǎng)改善計劃國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋。這種按照地區(qū)的貧困程度來確定補助范圍的做法體現(xiàn)了操作的方便性,但是,貧困地區(qū)和貧困學生沒有完全的對應關系,換言之,并非所有貧困地區(qū)的學生均是貧困學生,也并非所有富裕地區(qū)的學生均是經(jīng)濟條件好的學生。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn),貧困地區(qū)也存在一部分家庭富裕的學生。這部分學生的餐飲標準已經(jīng)遠超“營養(yǎng)餐計劃”的補助標準,普遍不愿意在學校用餐,而學校卻是按照人頭準備營養(yǎng)餐,這樣極易造成浪費。同時,有部分非貧困地區(qū)的學生家庭非常貧困,非常需要免費營養(yǎng)餐來加強營養(yǎng),但卻因所處的地區(qū)而無法享受。因此,為了使“營養(yǎng)餐計劃”能夠真正用于需要的學生身上,應盡快制定依據(jù)學生貧困程度的補助辦法,把全國所有義務教育貧困學生納入該計劃,增強政策的針對性,提升資金的使用效率,避免資金浪費。
● “營養(yǎng)餐計劃”需專項資金配套
第一,專項配套“營養(yǎng)餐計劃”產(chǎn)生的水、電、煤、氣等費用?!秾m椯Y金管理辦法》中規(guī)定,學校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學校公用經(jīng)費開支。這項規(guī)定雖然明確了營養(yǎng)餐工程產(chǎn)生的水、電、煤、氣等日常費用的來源,卻沒有考慮學校公用經(jīng)費的承受能力。對于大部分農(nóng)村學校特別是農(nóng)村小規(guī)模學校而言,學校公用經(jīng)費維持學校正常運轉(zhuǎn)已捉襟見肘,根本無法拿出錢來保障“營養(yǎng)餐計劃”的相關配套支出,從而導致部分學校截取營養(yǎng)餐的現(xiàn)象。
第二,專項配套“營養(yǎng)餐計劃”所需的服務人員經(jīng)費。對于營養(yǎng)餐工程運轉(zhuǎn)所需的廚師、配餐員、采購員、廚具清洗員、配送人員等服務性人員的薪酬,國家應當統(tǒng)籌地方政府進行專項資金配套。
● 督促地方政府進行配套硬件設施建設
配套硬件設施(包括食堂、加工間、食材儲存室、餐具及留樣設備等)對于“營養(yǎng)餐計劃”的順利實施至關重要。只有配套硬件設施建設跟上,營養(yǎng)餐的制作、儲存、留樣和享用等環(huán)節(jié)才能順利進行,學生才能吃上可口放心的營養(yǎng)餐。配套硬件設施建設經(jīng)費應由各級政府統(tǒng)籌,可根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平確定中央和地方財政按比例分擔。
● 采用靈活的配餐方式,在保證營養(yǎng)的前提下兼顧學生的飲食習慣,盡量做到多樣化
營養(yǎng)餐不僅應“營養(yǎng)”,還應“可口”。在營養(yǎng)餐的搭配上,既要考慮營養(yǎng)方面的均衡,葷素進行合理搭配,又要考慮不同地區(qū)的飲食文化,讓學生愿意吃。對于小規(guī)模學校,可以由中心校安排統(tǒng)一配餐,采取“一校開火,多校享用”的模式,制作不同菜譜,保證菜品及時更新。
● 規(guī)范食品安全管理,避免安全隱患
嚴格執(zhí)行《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》,重點加強以下三個方面的管理:規(guī)范食品加工操作程序,在管理上保證各個操作環(huán)節(jié)無縫對接;設置一套嚴格的食品安全監(jiān)督程序,保證監(jiān)管無死角;建立完善的食品安全責任制度,食品安全責任落實到人,并且所有環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)反追查。
樣本來源
調(diào)研樣本包括云南省(硯山縣)、山東省(即墨縣)、重慶市(酉陽縣)、貴州省(織金縣)、浙江省(玉環(huán)縣)、廣西壯族自治區(qū)(博白縣、靈山縣)、廣東省(東莞市樟木頭鎮(zhèn)、企石鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn))、江西省(蘆溪縣、鄱陽縣)、湖南省(溆浦縣、耒陽縣)、湖北省(大悟縣)、甘肅省(高臺縣)、四川省(南江縣)、河南省(固始縣、鹿邑縣)、寧夏回族自治區(qū)(西吉縣)等14個省(自治區(qū)、直轄市)。其中,湖南溆浦縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣、云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣等8個縣為連片特困地區(qū);云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣、江西鄱陽縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣等8個縣為國家級貧困縣。
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