國務院辦公廳關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見

　　國務院辦公廳關于促進開發(fā)區(qū)

　　改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見

　　國辦發(fā)〔2017〕7號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　開發(fā)區(qū)建設是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產業(yè)集聚、發(fā)展開放型經濟發(fā)揮了不可替代的作用，開發(fā)區(qū)已成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺。當前，全球經濟和產業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，面對新形勢，必須進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經濟結構優(yōu)化調整和發(fā)展方式轉變。為深入貫徹落實《中共中央國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，經國務院同意，現就促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加強對各類開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開發(fā)區(qū)轉型升級，促進開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，完善開發(fā)區(qū)管理制度和政策體系，進一步增強開發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢，把各類開發(fā)區(qū)建設成為新型工業(yè)化發(fā)展的引領區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經濟和體制創(chuàng)新的先行區(qū)，推進供給側結構性改革，形成經濟增長的新動力。

　?。ǘ┗驹瓌t。堅持改革創(chuàng)新。強化開發(fā)區(qū)精簡高效的管理特色，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)運營模式，以改革創(chuàng)新激發(fā)新時期開發(fā)區(qū)發(fā)展的動力和活力。堅持規(guī)劃引領。完善開發(fā)區(qū)空間布局和數量規(guī)模，形成布局合理、錯位發(fā)展、功能協(xié)調的全國開發(fā)區(qū)發(fā)展格局，切實提高經濟發(fā)展質量和效益。堅持集聚集約。完善公共設施和服務體系，引導工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，促進產業(yè)集聚、資源集約、綠色發(fā)展，切實發(fā)揮開發(fā)區(qū)規(guī)模經濟效應。堅持發(fā)展導向。構建促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的長效機制，以規(guī)范促發(fā)展，正確把握發(fā)展和規(guī)范的關系，不斷探索開發(fā)區(qū)發(fā)展新路徑、新經驗。

　　二、優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局

　?。ㄈ┛茖W把握開發(fā)區(qū)功能定位。開發(fā)區(qū)要堅持以產業(yè)發(fā)展為主，成為本地區(qū)制造業(yè)、高新技術產業(yè)和生產性服務業(yè)集聚發(fā)展平臺，成為實施制造強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。開發(fā)區(qū)要科學規(guī)劃功能布局，突出生產功能，統(tǒng)籌生活區(qū)、商務區(qū)、辦公區(qū)等城市功能建設，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。開發(fā)區(qū)要繼續(xù)把優(yōu)化營商環(huán)境作為首要任務，著力為企業(yè)投資經營提供優(yōu)質高效的服務、配套完備的設施、共享便捷的資源，著力推進經濟體制改革和政府職能轉變。

　?。ㄋ模┟鞔_各類開發(fā)區(qū)發(fā)展方向。經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域等國家級開發(fā)區(qū)要發(fā)揮示范引領作用，突出先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、加工貿易等產業(yè)特色，主動對接國際通行規(guī)則，建設具有國際競爭力的高水平園區(qū)，打造具有國際影響力的園區(qū)品牌。經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術產業(yè)園區(qū)等省級開發(fā)區(qū)要依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產業(yè)要素集聚，提升營商環(huán)境國際化水平，向主導產業(yè)明確、延伸產業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經濟增長極，帶動區(qū)域經濟結構優(yōu)化升級。

　?。ㄎ澹┩苿痈鲄^(qū)域開發(fā)區(qū)協(xié)調發(fā)展。推進東部地區(qū)現有開發(fā)區(qū)轉型升級，增強開發(fā)區(qū)發(fā)展的內生動力，培育有全球影響力的制造研發(fā)基地，提高我國產業(yè)在全球價值鏈中的地位。支持中西部地區(qū)、東北地區(qū)進一步完善開發(fā)區(qū)軟硬件環(huán)境，加強開發(fā)區(qū)承接產業(yè)轉移的能力建設，增強產業(yè)發(fā)展動力。鼓勵東部地區(qū)開發(fā)區(qū)輸出品牌、人才、技術、資金和管理經驗，按照優(yōu)勢互補、產業(yè)聯動、市場導向、利益共享的原則，與中西部地區(qū)、東北地區(qū)合作共建開發(fā)區(qū)。圍繞“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展，推動沿海沿江沿線開發(fā)區(qū)良性互動發(fā)展，建設一批具有輻射帶動效應的轉型升級示范開發(fā)區(qū)，引導產業(yè)優(yōu)化布局和分工協(xié)作。

　　三、加快開發(fā)區(qū)轉型升級

　　（六）推進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展。開發(fā)區(qū)要貫徹落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，促進科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，吸引集聚創(chuàng)新資源，提高創(chuàng)新服務水平，推動由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變。支持開發(fā)區(qū)內企業(yè)技術中心建設，在有條件的開發(fā)區(qū)優(yōu)先布局工程（技術）研究中心、工程實驗室、國家（部門）重點實驗室、國家地方聯合創(chuàng)新平臺、制造業(yè)創(chuàng)新中心。鼓勵開發(fā)區(qū)加快發(fā)展眾創(chuàng)空間、大學科技園、科技企業(yè)孵化器等創(chuàng)業(yè)服務平臺，構建公共技術服務平臺，設立科技創(chuàng)新發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產業(yè)投資基金，完善融資、咨詢、培訓、場所等創(chuàng)新服務，培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，創(chuàng)新人才培養(yǎng)和引進機制，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新良好氛圍。支持有條件的國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，為在全國范圍內完善科技創(chuàng)新政策提供可復制經驗。

　?。ㄆ撸┘涌扉_發(fā)區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化。開發(fā)區(qū)要適應新一輪產業(yè)變革趨勢，加快實施“中國制造2025”戰(zhàn)略，通過優(yōu)化園區(qū)功能、強化產業(yè)鏈條、扶持重大項目、支持科技研發(fā)、騰籠換鳥等措施，支持傳統(tǒng)制造業(yè)通過技術改造向中高端邁進，促進信息技術與制造業(yè)結合；主動培育高端裝備、機器人、新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、數字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產業(yè)；促進生產型制造向服務型制造轉變，大力發(fā)展研發(fā)設計、科技咨詢、第三方物流、知識產權服務、檢驗檢測認證、融資租賃、人力資源服務等生產性服務業(yè)。以開發(fā)區(qū)為載體，努力形成一批戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚區(qū)、國家高（新）技術產業(yè)（化）基地、國家新型工業(yè)化產業(yè)示范基地，打造世界級產業(yè)集群。

　?。ò耍┐龠M開發(fā)區(qū)開放型經濟發(fā)展。開發(fā)區(qū)要不斷提高對外開放水平，繼續(xù)發(fā)揮開放型經濟主力軍作用。支持開發(fā)區(qū)完善外貿綜合服務體系和促進體系，鼓勵開發(fā)區(qū)積極吸引外商投資和承接國際產業(yè)轉移。支持開發(fā)區(qū)內符合條件的跨國企業(yè)集團開展跨境雙向人民幣資金池業(yè)務。允許符合條件的開發(fā)區(qū)內企業(yè)在全口徑外債和資本流動審慎管理框架下，通過貸款、發(fā)行債券等形式從境外融入本外幣資金。促進海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，將符合條件的出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等類型的海關特殊監(jiān)管區(qū)域逐步整合為綜合保稅區(qū)。

　?。ň牛┩苿娱_發(fā)區(qū)實現綠色發(fā)展。開發(fā)區(qū)要積極推行低碳化、循環(huán)化、集約化發(fā)展，推進產業(yè)耦合，推廣合同能源管理模式，積極參加全國碳交易市場建設和運行。鼓勵開發(fā)區(qū)推進綠色工廠建設，實現廠房集約化、原料無害化、生產潔凈化、廢物資源化、能源低碳化。推進園區(qū)循環(huán)化改造，按照循環(huán)經濟“減量化、再利用、資源化”的理念，推動企業(yè)循環(huán)式生產、產業(yè)循環(huán)式組合，搭建資源共享、廢物處理、服務高效的公共平臺，促進廢物交換利用、能量梯級利用、水的分類利用和循環(huán)使用，實現綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

　　（十）提升開發(fā)區(qū)基礎設施水平。開發(fā)區(qū)基礎設施建設要整體規(guī)劃，配套電力、燃氣、供熱、供水、通信、道路、消防、防汛、人防、治污等設施，并將為企業(yè)服務的公共信息、技術、物流等服務平臺和必要的社會事業(yè)建設項目統(tǒng)一納入整體規(guī)劃。推進海綿型開發(fā)區(qū)建設，增強防澇能力。開發(fā)區(qū)新建道路要按規(guī)劃同步建設地下綜合管廊，加快實施既有路面城市電網、通信網絡架空線入地工程。推進實施“互聯網+”行動，建設智慧、智能園區(qū)。積極利用專項建設基金，鼓勵政策性、開發(fā)性、商業(yè)性金融機構創(chuàng)新金融產品和服務，支持開發(fā)區(qū)基礎設施建設。

　　四、全面深化開發(fā)區(qū)體制改革

　?。ㄊ唬┩晟崎_發(fā)區(qū)管理體制。開發(fā)區(qū)管理機構作為所在地人民政府的派出機關，要按照精簡高效的原則，進一步整合歸并內設機構，集中精力抓好經濟管理和投資服務，煥發(fā)體制機制活力。各地要加強對開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調，完善開發(fā)區(qū)財政預算管理和獨立核算機制，充分依托所在地各級人民政府開展社會管理、公共服務和市場監(jiān)管，減少向開發(fā)區(qū)派駐的部門，逐步理順開發(fā)區(qū)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關系，依據行政區(qū)劃管理有關規(guī)定確定開發(fā)區(qū)管理機構管轄范圍。對于開發(fā)區(qū)管理機構與行政區(qū)人民政府合并的開發(fā)區(qū)，應完善政府職能設置，體現開發(fā)區(qū)精簡高效的管理特點。對于區(qū)域合作共建的開發(fā)區(qū)，共建雙方應理順管理、投入、分配機制。各類開發(fā)區(qū)要積極推行政企分開、政資分開，實行管理機構與開發(fā)運營企業(yè)分離。各地要及時總結開發(fā)區(qū)發(fā)展經驗，積極探索開發(fā)區(qū)法規(guī)規(guī)章建設。

　?。ㄊ┐龠M開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展。各?。▍^(qū)、市）人民政府要積極探索建立開發(fā)區(qū)統(tǒng)一協(xié)調機制，避免開發(fā)區(qū)同質化和低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局。鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構、實行統(tǒng)一管理。被整合的開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產總值、財政收入等經濟統(tǒng)計數據，可按屬地原則進行分成。對于位于中心城區(qū)、工業(yè)比重低的開發(fā)區(qū)，積極推動向城市綜合功能區(qū)轉型。

　?。ㄊ┨岣唛_發(fā)區(qū)行政管理效能。各?。▍^(qū)、市）人民政府要加大簡政放權力度，將能夠下放的經濟管理權限，依照法定程序下放給開發(fā)區(qū)。對于開發(fā)區(qū)內企業(yè)投資經營過程中需要由所在地人民政府有關部門逐級轉報的審批事項，探索取消預審環(huán)節(jié)，簡化申報程序，可由開發(fā)區(qū)管理機構直接向審批部門轉報。對于具有公共屬性的審批事項，探索由開發(fā)區(qū)內企業(yè)分別申報調整為以開發(fā)區(qū)為單位進行整體申報或轉報?？茖W制定開發(fā)區(qū)權責清單，優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政管理流程，積極推進并聯審批、網上辦理等模式創(chuàng)新，提高審批效率。

　?。ㄊ模┳龊瞄_發(fā)區(qū)投資促進工作。開發(fā)區(qū)要把投資促進作為重要任務，推進相關體制機制創(chuàng)新，營造國際化營商環(huán)境。鼓勵開發(fā)區(qū)設立綜合服務平臺，為投資者提供行政審批一站式服務。開發(fā)區(qū)要積極主動開展招商引資活動，創(chuàng)新招商引資方式，從政府主導向政府招商與市場化招商相結合轉變，加強招商引資人員培訓，提升招商引資工作專業(yè)化水平。開發(fā)區(qū)可結合產業(yè)發(fā)展方向，在政策允許和權限范圍內制定相應的招商引資優(yōu)惠政策。

　?。ㄊ澹┩七M開發(fā)區(qū)建設和運營模式創(chuàng)新。引導社會資本參與開發(fā)區(qū)建設，探索多元化的開發(fā)區(qū)運營模式。支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國家有關規(guī)定投資建設、運營開發(fā)區(qū)，或者托管現有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關政策。鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發(fā)區(qū)公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會資本在現有的開發(fā)區(qū)中投資建設、運營特色產業(yè)園，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式。支持符合條件的開發(fā)區(qū)開發(fā)運營企業(yè)在境內外上市、發(fā)行債券融資。充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)相關協(xié)會組織作用，制訂開發(fā)區(qū)服務規(guī)范，促進開發(fā)區(qū)自律發(fā)展。

　　五、完善開發(fā)區(qū)土地利用機制

　?。ㄊ﹥?yōu)化開發(fā)區(qū)土地利用政策。對發(fā)展較好、用地集約的開發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。適應開發(fā)區(qū)轉型升級需要，加強開發(fā)區(qū)公共配套服務、基礎設施建設等用地保障，提高生產性服務業(yè)用地比例，適當增加生活性服務業(yè)用地供給。利用存量工業(yè)房產發(fā)展生產性服務業(yè)以及興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工場等眾創(chuàng)空間的，可在5年內繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地，5年期滿或涉及轉讓需辦理相關用地手續(xù)的，可按新用途、新權利類型、市場價，以協(xié)議方式辦理。允許工業(yè)用地使用權人按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續(xù)的，可采取規(guī)定方式辦理并按照市場價繳納土地出讓價款。

　?。ㄊ撸﹪栏耖_發(fā)區(qū)土地利用管理。各類開發(fā)區(qū)用地均須納入所在市、縣用地統(tǒng)一供應管理，并依據開發(fā)區(qū)用地和建設規(guī)劃，合理確定用地結構。嚴格執(zhí)行土地出讓制度和用地標準、國家工業(yè)項目建設用地控制指標。推動開發(fā)區(qū)集約利用土地、提高土地利用效率，從建設用地開發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標的管控和綜合效益等方面加強開發(fā)區(qū)土地集約利用評價。積極推行在開發(fā)區(qū)建設多層標準廠房，并充分利用地下空間。

　　六、完善開發(fā)區(qū)管理制度

　?。ㄊ耍┘訌婇_發(fā)區(qū)發(fā)展的規(guī)劃指導。開發(fā)區(qū)建設應符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。提升開發(fā)區(qū)規(guī)劃水平，增強規(guī)劃的科學性和權威性，促進“多規(guī)合一”。為促進各類開發(fā)區(qū)合理有序良性發(fā)展，各?。▍^(qū)、市）人民政府要組織編制開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮本地區(qū)經濟發(fā)展現狀、資源和環(huán)境條件、產業(yè)基礎和特點，科學確定開發(fā)區(qū)的區(qū)域布局，明確開發(fā)區(qū)的數量、產業(yè)定位、管理體制和未來發(fā)展方向。

　?。ㄊ牛┮?guī)范開發(fā)區(qū)設立、擴區(qū)和升級管理。各?。▍^(qū)、市）人民政府要根據開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃和當地經濟發(fā)展需要，穩(wěn)步有序推進開發(fā)區(qū)設立、擴區(qū)和升級工作，原則上每個縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)不超過1家。限制開發(fā)區(qū)域原則上不得建設開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)域嚴禁建設開發(fā)區(qū)。對于按照核準面積和用途已基本建成的現有開發(fā)區(qū)，在達到依法、合理、集約用地標準后，方可申請擴區(qū)。發(fā)展較好的省級開發(fā)區(qū)可按規(guī)定程序升級為國家級開發(fā)區(qū)。

　?。ǘ┩晟崎_發(fā)區(qū)審批程序和公告制度。國家級開發(fā)區(qū)的設立、擴區(qū)和省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)，由?。▍^(qū)、市）人民政府向國務院提出申請，由科技部、商務部、海關總署等會同有關部門共同研究、通盤考慮，提出審核意見報國務院審批。省級開發(fā)區(qū)的設立、擴區(qū)、調區(qū)，由所在地人民政府提出申請，報省（區(qū)、市）人民政府審批，并報國務院備案。國家發(fā)展改革委會同國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部等部門定期修訂全國開發(fā)區(qū)審核公告目錄，向社會公布符合條件的開發(fā)區(qū)名稱、面積、主導產業(yè)等，接受社會監(jiān)督。

　?。ǘ唬娀_發(fā)區(qū)環(huán)境、資源、安全監(jiān)管。開發(fā)區(qū)布局和建設必須依法執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，在空間布局、總量管控、環(huán)境準入等方面運用環(huán)境影響評價成果，對入區(qū)企業(yè)或項目設定環(huán)境準入要求，積極推行環(huán)境污染第三方治理。落實最嚴格水資源管理制度，實行水資源消耗總量和強度雙控，嚴格執(zhí)行水資源論證制度，嚴格水土保持監(jiān)督管理，防控廢棄渣土水土流失危害，加強節(jié)約用水管理。推動現有開發(fā)區(qū)全面完成污水集中處理，新建開發(fā)區(qū)必須同步配套污水集中處理設施和污染在線監(jiān)控系統(tǒng)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃、建設要加強安全管理，嚴格執(zhí)行安全設施“三同時”制度，強化安全執(zhí)法能力建設和安全監(jiān)管責任體系建設。加強開發(fā)區(qū)各相關規(guī)劃的銜接，嚴格落實安全生產和環(huán)境保護所需的防護距離，促進產業(yè)發(fā)展與人居環(huán)境相和諧。

　?。ǘ┩晟崎_發(fā)區(qū)評價考核制度。有關主管部門和各?。▍^(qū)、市）人民政府要建立健全開發(fā)區(qū)綜合評價考核體系，統(tǒng)計部門要積極支持建立健全開發(fā)區(qū)統(tǒng)計體系，全面反映開發(fā)區(qū)的開發(fā)程度、產業(yè)集聚度、技術創(chuàng)新能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、單位土地投資強度、產出率、帶動就業(yè)能力、經濟效益、環(huán)境保護、循環(huán)經濟發(fā)展水平、能源利用效率、低碳發(fā)展、社會效益、債務風險等情況。

　?。ǘ┙㈤_發(fā)區(qū)動態(tài)管理機制。開發(fā)區(qū)考核結果要與獎懲措施掛鉤，對考核結果好的開發(fā)區(qū)優(yōu)先考慮擴區(qū)、升級，加大政策支持力度；對考核結果不合格的開發(fā)區(qū)，要限制新增土地指標，提出警告，限期整改；對整改不力，特別是長期圈占土地、開發(fā)程度低的開發(fā)區(qū)，要核減面積或予以降級、撤銷，不允許納入全國開發(fā)區(qū)審核公告目錄。

　　加強新形勢下開發(fā)區(qū)的改革發(fā)展，是適應我國經濟發(fā)展新常態(tài)、加快轉變經濟發(fā)展方式的重要舉措，對于推進供給側結構性改革、推動經濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。各地區(qū)、各部門要高度重視，上下配合，按照職責分工，加強對開發(fā)區(qū)工作的指導和監(jiān)督，營造有利的政策環(huán)境，共同開創(chuàng)開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的新局面。

　　國務院辦公廳

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