一個經濟大縣的環(huán)保難題

　　鳳臺縣環(huán)境監(jiān)測中心，從91個監(jiān)測點傳回的數據實時顯示在屏幕上。

　　鳳臺縣干部在淮河岸邊調研堆場碼頭治理情況。

　　鳳臺縣城的淮河岸邊，等待為煤炭堆場卸貨的大媽 。

　　煤炭的黃金十年將鳳臺縣送上安徽省GDP十強縣位置，但也讓它面臨著紛繁復雜的環(huán)境治理沉疴。

　　隨著新環(huán)保法的實施，從上而下的環(huán)保責任要求與自下而上的環(huán)保民意壓力，讓鳳臺這個資源大縣，走上了環(huán)境治理之路。

　　在科技和法治支撐日益強大的今天，環(huán)境治理如何走向現代化，已是不得不面對的課題。

　　安徽省淮南市鳳臺縣，古稱下蔡，認識它要從幾個顯著特點開始：全國深井采煤第一大縣；淮河、西淝河過境，水路運輸發(fā)達；地處淮北平原，基本農田占全縣一半以上的面積。

　　這些對外介紹的特點，在鳳臺縣環(huán)保局局長盛輝眼里，卻意味著特殊的“麻煩”——

　　產煤的地方，給人的印象總是黑乎乎的。除了臟，深井煤礦開采還帶來了大片農田和農舍沉陷，對自然環(huán)境破壞嚴重，隱藏著復雜的補償、搬遷和安置等矛盾；

　　煤炭外運中，汽運帶來揚塵污染，如果選擇水路運輸，包圍著縣城而過的淮河兩岸，大大小小的碼頭、堆場和洗煤場，則會讓整個鳳臺縣籠罩在隨時可能襲來的黑色粉末中；

　　大片基本農田，每到夏秋兩季，上面是中央秸稈禁燒的要求，下面是農民四處點火焚燒的壓力，這讓處于中間責任層的縣環(huán)保局乃至縣委縣政府班子，不得不全員上陣地毯式巡邏滅火。

　　盛輝眼里的這些“麻煩”，擺在鳳臺縣領導班子桌面上，就是青山綠水與真金白銀的衡量與取舍。

　　從2002年到2012年的煤炭黃金十年，將鳳臺縣送上安徽省GDP十強縣位置，但也讓它面臨著紛繁復雜的環(huán)境治理沉疴。

　　這樣一個縣要治污？它究竟是一道選擇題，還是一道計算題？

　　隱憂初現

　　有一天，鳳臺縣縣長袁祖懷站在鳳臺國際飯店門口，正和一批客人介紹鳳臺，一陣大風刮來，夾雜著黑色煤粉的灰塵，落了滿頭滿身，場面尷尬。

　　這個畫面和當時內心的崩潰感，袁祖懷至今難忘。

　　從上世紀90年代起，鳳臺地下120億噸煤炭，就像一個巨寶盆，吸引著人們向地層深處不斷掘進，先后興建了張集、顧橋、丁集等煤礦，最高峰時，年煤炭產量4000萬噸。

　　為了把這些煤炭運輸出去，成本相對低廉的水路，成了不二選擇。

　　鳳臺國際飯店就坐落在淮河河畔?；春觾砂叮坏桨倜椎拈g隔，歷年建起的小碼頭、小堆場里，黑色煤堆像連綿的小山一樣，就算沒有大風，一輛車子經過，卷起的黑色揚塵，也夠人難受一陣子。

　　住在淮河北岸的一位縣政府公務員回憶，每天早晨，他認認真真打掃一遍屋子，等到了下班回家時，落滿灰塵的地板，腳踩上去，就會留下清晰的印記。

　　“是很臟，但靠煤‘吃’煤，大家都習慣了?！?/p>

　　鳳臺縣長期頭頂全國深井采煤第一大縣的名頭。2008年煤炭價格最好的時候，鳳臺GDP總值130.7億元，位居全省第4，與第1名的無為縣相差不到30億元。

　　然而，2012年，袁祖懷上任鳳臺縣縣長這年，煤炭黃金十年宣告結束。鳳臺縣當年的GDP總值為215.2億元，掉落到全省第6名，與第1名的肥西縣相差了201億元。

　　2013年、2014年，煤炭價格的頹勢不減，鳳臺縣的排名，兩年再降3位。

　　盡管鳳臺的GDP總量始終穩(wěn)定保持在220億元左右，但相對于其他縣的快速發(fā)展，靠煤炭吃飯的鳳臺，像是被那挖空的地下黑洞緊緊攥住，難以動彈。

　　在鳳臺人看來，幾個大煤礦和電廠屬于央企、省企，鳳臺從中得利不多，但所有的環(huán)境代價卻要鳳臺承擔。

　　這樣的感覺，在煤炭價格走低的幾年，更顯突出。

　　過去一段時間，因為煤電基地建設的快速推進，一些煤炭企業(yè)在征地手續(xù)沒有辦理、塌陷區(qū)群眾沒有得到妥善安置和補償的情況下，采取了先采后征、先塌陷后補償的辦法。隨著時間的推移、社會經濟的發(fā)展，這讓原本就充滿爭議的補償方案愈發(fā)顯得“不合時宜”，群眾不滿和社會矛盾日益累積。

　　袁祖懷毫不諱言，“鳳臺的上訪量不小，很頭疼，也困擾著鳳臺縣的發(fā)展。”

　　“一煤獨大”的格局，鳳臺縣領導班子不是沒有做過扭轉的努力。然而，固有發(fā)展模式的慣性下，轉變談何容易。

　　看著鳳臺縣的經濟構成表，縣里不少領導的內心不止一次地自問，怎樣才能走出環(huán)境困局？

　　鳳臺縣內在的環(huán)保矛盾還未解決，外部的環(huán)保壓力卻已層層襲來。

　　禁燒窘境

　　2013年1月，包括北京在內的中國東部持續(xù)近一個月的嚴重霧霾天氣，激發(fā)的民間環(huán)保治理訴求，向各地政府管理者涌來。

　　此后，在一次次的霧霾天中，整個社會都在思考同一個問題——經濟發(fā)展是為了什么？

　　環(huán)境問題在倒逼發(fā)展方式的轉變。大氣治理，首當其沖。

　　在鳳臺縣環(huán)保局監(jiān)測站總工程師徐中根的記憶中，從2012年開始，國家關于秸稈禁燒的執(zhí)行，突然嚴格起來。“你在田頭燒秸稈，咔嚓，頭頂的衛(wèi)星就給你拍到了，環(huán)保部全國通報，縣里的壓力可大了?！?/p>

　　研究發(fā)現，在焚燒秸稈高發(fā)期出現的嚴重污染天氣中，焚燒秸稈帶來的污染物對霧霾的貢獻率可能達到20％左右。因此，秸稈禁燒成為全國大氣治理中，首先被重視起來的措施。而我國秸稈焚燒最嚴重的區(qū)域之一在淮河流域，特別是江蘇北部，安徽北部，河南中、南部，山東南部，時間為每年6月。

　　徐中根說的“咔嚓”拍照，是一種遙感監(jiān)測技術。環(huán)保部每天通過衛(wèi)星遙感，監(jiān)測全國范圍內秸稈焚燒火情，并實時發(fā)布全國火點統(tǒng)計。鳳臺縣，恰恰就處于重點監(jiān)測區(qū)域。

　　從衛(wèi)星遙感監(jiān)測開始，鳳臺縣被拍到過兩次，袁祖懷心有余悸?！懊刻烀χ奶幯膊榛瘘c，可還是有堵不住的時候。”

　　頭上有“天眼”，鳳臺縣的官員們忌憚著，但農田里的農民可不管這些。盛輝形容，秸稈焚燒厲害的時候，遮天蓋日，刺鼻嗆人。有時候，他在屋里開會，眼睛都能熏得流淚。要是秸稈是濕的，燒起來煙更大，縣城里都能看到大片煙灰落下來。

　　作為農業(yè)大縣，鳳臺每年夏秋兩季收割季，農民四處點火，全縣干部日夜巡邏，那場面，盛輝形容，“疲于奔命”。

　　徐中根記得，2014年，他包了3個鎮(zhèn)共20多個村，光村干部值守點就設置了30多個?？h里包保的干部，每天需要開車巡查一遍值守點，一是查看基層人員是否到位盡責，二是路上遇到火點也好及時撲滅。幾乎整個6月，盛輝白天上班，到了傍晚六七點，吃過飯后就開著車到自己包保片區(qū)巡邏，回到家里經常要到夜里12點多。

　　想起自己第一次滅火的情景，盛輝記憶猶新。那是2014年，縣委剛開完會，盛輝就接到通知說，朱馬店鎮(zhèn)有人焚燒秸稈了。

　　等盛輝趕到現場，火已經燒得很大，一浪一浪地，像是一條條火龍。他從附近老百姓家抄起掃帚，沖上去，迎著火頭就打，用了個把小時，才終于滅掉了一條火線，可旁邊還有火在著。

　　“你在滅火，著急得要命，可老百姓都在圍觀，沒人愿意幫忙。他們覺得還不如燒完了，這樣明年地肥收成好，干部都是吃飽了沒事干。”環(huán)保治理的孤立感，縈繞在盛輝的心頭。

　　縣環(huán)保局全部人馬只有40多人。秸稈禁燒期，在環(huán)保部的監(jiān)測壓力下，整個鳳臺縣的干部，幾乎全員上陣巡查，袁祖懷也不例外。

　　有一天，巡查跑了4個小時后，司機告訴袁祖懷，“今天巡查，車已經跑了300多公里了?！?/p>

　　袁祖懷心里一驚，“鳳臺才多大，這不是辦法?。　?/p>

　　環(huán)保緊箍咒

　　從秸稈禁燒的疲憊開始，環(huán)保壓力倒逼出來的主觀治理意識，在鳳臺縣領導班子中一點點積累。

　　分水嶺，從2015年1月1日開始。

　　被稱為“長出鋼牙”的新環(huán)保法正式實施，對地方環(huán)境治理責任提出了全新的要求。

　　為了讓新環(huán)保法確立的新規(guī)得以實施，環(huán)保部啟動了54項配套文件、規(guī)章制度的制定工作?！鞍慈沼嬃P”“查封、扣押”“限產停產”等新規(guī)實施細則一一出臺，“行政追責”“行政拘留”等其他50項配套文件也陸續(xù)頒布。

　　短短兩年時間內，環(huán)保部約談地方負責人、環(huán)保督查組開展地方巡查、法律賦予民間公益組織環(huán)境公益訴訟的權利……

　　一道道環(huán)保緊箍咒，層層念到鳳臺縣，所有人都感受到了前所未有的環(huán)保政治壓力和法治壓力。

　　袁祖懷覺得這些壓力來得挺好。

　　不管是鳳臺縣委縣政府領導班子，還是人民群眾，如果對環(huán)保的認識尚有分歧，或者說盛輝曾經感覺到的那種孤立感依然存在，那么環(huán)境問題就很難解決。如今，有了“尚方寶劍”和自上而下的環(huán)保督查壓力，鳳臺的環(huán)境治理關系，就有了強力理順的機會。

　　“青山綠水就是金山銀山”，這是政治要求；新環(huán)保法的實施，這是法治要求。

　　鳳臺縣環(huán)保局的工作人員注意到，縣委縣政府領導班子對環(huán)保的要求開始強硬起來，領導們大會小會上說的話、布置的工作，很多都和環(huán)保有關了。

　　鳳臺縣環(huán)保局一位執(zhí)法人員回憶，以前，執(zhí)法隊到縣里一個工業(yè)開發(fā)區(qū)執(zhí)法時，企業(yè)很快就找到縣領導打來電話，“都是縣里招商引資來的企業(yè)，以后別去了?！?/p>

　　執(zhí)法隊隊員心里窩火，誰都沒拿環(huán)保當回事，不去就不去吧，惹那麻煩干什么。

　　環(huán)保局監(jiān)測站工程師徐中根以前是老師，后來考到環(huán)保局工作。開始那幾年，他覺得工作很輕松，比當老師時每年有兩個假期還愜意?，F在，加班才是常態(tài)。與過去“不惹麻煩”的想法不同了，環(huán)保局的工作人員開始掂量，如果放任污染企業(yè)不管，以后被問責怎么辦。

　　“別看秸稈禁燒期累成那樣，但這也只是環(huán)保工作的一部分。環(huán)保局的工作，大量集中在國企、省企，真正的難點也在這兒?！笔⑤x說。

　　顧橋鎮(zhèn)煤礦、電廠都有固體廢物排放，煤矸石、粉煤灰隨意處置，引發(fā)大量環(huán)保問題。

　　2015年春耕插秧之前，環(huán)保局發(fā)現，顧橋鎮(zhèn)一家大煤礦企業(yè)門口的永幸河快淤死了。這條1978年完工的人工水利灌溉渠，至今對鳳臺的農耕灌溉起著非常重要的作用。

　　盛輝趕到現場一看，不過10多米寬的永幸河道里，綿延上百米的黑色淤泥堆積。再不清理，春耕灌溉就要受到影響了。

　　煤矸石是煤炭生產的固體廢料，但里面還有一些煤，煤礦企業(yè)就會把這些煤洗出來。因為加工粗糙原始，含有大量固體煤灰的洗煤水就直接排進了永幸河。

　　“企業(yè)都這么干，不用一個禮拜，永幸河就能堵死了?！笔⑤x記得，環(huán)保局施壓負有主要排污責任的5家企業(yè)，籌集來500多萬元用于清淤。即便如此，盛輝也一點不敢松懈。整整一個月，盛輝的上班地點改在了清淤點兒，天天盯著施工。

　　“我不去，插秧前河道清不出來怎么辦？縣里要問我的責啊?！笔⑤x解釋道，“再說，企業(yè)也需要通過環(huán)保局的工作方式，認清環(huán)保形勢?！?/p>

　　科學治理

　　企業(yè)要守法，靠環(huán)保局幾個人突擊檢查？

　　袁祖懷覺得還不夠。

　　“你說企業(yè)污染了，要罰款也好，要停產也好，拿不出證據來，怎么執(zhí)法？”袁祖懷說，水污染，有排放路徑可以查；土壤污染，不是一天兩天的事，也有據可查；空氣是流動的，大氣污染找誰負責？

　　一次偶然的機會，電信企業(yè)的工作人員告訴環(huán)保局工作人員，遍布全縣的通信信號塔上，可以安裝視頻監(jiān)控查看火點。這個辦法，讓鳳臺縣的秸稈禁燒工作一下子擺脫窘境，從人海戰(zhàn)術步入科技治理。

　　這一變化，啟發(fā)袁祖懷開始思考，環(huán)境治理本身就是一個產業(yè)，如果找到一種科技手段，既能為環(huán)保執(zhí)法提供科學依據，又能發(fā)展成為鳳臺縣的綠色經濟，豈不是一舉兩得？

　　很快，專注于煤礦井下大氣監(jiān)測治理的一家科技公司，成了鳳臺縣大氣治理的合作伙伴。

　　2015年下半年，這家公司開始研發(fā)大氣污染網格化管理方案，經過一年時間的研發(fā)，一種大氣監(jiān)測設備亮相鳳臺。

　　白色的鐵皮盒子里，包括溫度、濕度、風速、PM2.5、PM10等24小時在線數據監(jiān)測設備。設置在鳳臺縣政府大樓里的監(jiān)測中心，一塊大屏幕上，從91個監(jiān)測點傳回的數據實時顯示。工作人員可以隨時調取任意一點的監(jiān)測數據和歷史數據，軟件還可以對數據進行分析，對超標點報警顯示。

　　這套剛上線不到3個月的系統(tǒng)，已經投入近2000萬元，它寄托了鳳臺縣科學治理大氣污染的雄心。按照規(guī)劃，未來全縣按照2公里×2公里劃分的網格，每個點都會安裝一臺監(jiān)測設備，采集的數據每周出一份分析報告，提供給環(huán)保局。

　　現在，首批安裝的91個監(jiān)測裝置，確保了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個。在煤礦、電廠、工地、堆場等污染敏感區(qū)域附近，監(jiān)測裝置布點更為密集。

　　眼下，放下難啃的央企、省企不談，就說鳳臺縣政府內部，即便是拿到了監(jiān)測診斷，下一步如何治理的部門責任劃分問題，仍然需要擺到桌面去談。

　　3月底，就在記者到鳳臺采訪前兩天，徐中根就根據一個監(jiān)測數據報警點，發(fā)現了一處新的揚塵污染源。

　　這個監(jiān)測點位于鳳臺一橋上。放眼望去，大橋兩側的淮河岸邊，春天的樹枝蔥綠，油菜花田金燦燦的。徐中根開車從橋上來來回回地過，一切看上去都很正常?！半y道是監(jiān)測設備不準確，它錯了？”他不死心，親自到橋下走一趟，這才發(fā)現了一個沒有硬化地面的新設停車場，大貨車進進出出帶起揚塵。他斷定，這就是罪魁禍首了。

　　污染原因找到了，就這個污染點來說，下一步會怎么治理？

　　這個問題也難倒了環(huán)保局。

　　“停車場的問題，歸交通運輸局還是城管局？要掐掉污染源，如果進行地面硬化，誰出錢？這些問題涉及不同部門職責，環(huán)保局解決不了?！毙熘懈f。

　　現在，這個污染點的問題，由盛輝交到了分管縣領導面前等待“裁決”。

　　有了一套先進的大氣診斷手段，找到了污染原因，問題涉及不同部門時，如何協(xié)調不同部門的利益，如何劃分不同部門的職責，怎樣杜絕部門間扯皮推諉不作為，又成了縣委班子需要用機制建設一攬子解決的新問題。

　　治理之難

　　對管理者來說，科技也好，法律也罷，都是對環(huán)境治理的強力支撐，卻并不是全部。環(huán)境治理的現代化，別說對鳳臺縣，就是對整個中國，都是一門正在探索、不斷改進的課題。

　　鳳臺縣的“十三五”規(guī)劃中，一個重要目標是成為國家級生態(tài)文明建設示范縣。

　　生態(tài)文明示范縣，是2016年1月由環(huán)保部在原有國家生態(tài)文明建設示范縣基礎上升級的一個評選?？己酥笜税ㄉ鷳B(tài)空間、生態(tài)經濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化等6大領域38項指標，涉及規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率、工業(yè)用地增加值、環(huán)境空氣質量達標情況、農村衛(wèi)生廁所普及率等方方面面。

　　對鳳臺縣來說，要達到這個目標，首先需要編制一個生態(tài)規(guī)劃，搞清楚家底現狀，制定改進措施。

　　然而，就是這樣一份生態(tài)規(guī)劃，鳳臺縣四處尋找，居然沒有單位和部門能接。最終，縣里找到安徽省里的一個研究團隊，作為新課題在做。

　　到了微觀的環(huán)境治理上，過去粗放式發(fā)展遺留下的問題，現任鳳臺縣委縣政府必須用時間、金錢和法治來一一消化。

　　從去年10月開始，鳳臺縣組織了公安、海事、河道、環(huán)保等相關部門對鳳臺二橋周邊先后開展了兩次環(huán)境集中整治行動，清除煤砂等物料堆場44個。

　　碼頭整治工作同時進行?？h里的一份統(tǒng)計顯示，他們曾開展多次聯(lián)合集中執(zhí)法行動，出動警力600余人次，參加行動人員2000余人次，動用大型機械近百臺，運輸車輛200余輛。

　　依法辦事，是整治清理的核心。營業(yè)期限到了的，不再審批；合法的碼頭，由于環(huán)保需要拆除的，該補償就合理補償。

　　當然，現實的情況，遠比治理原則更為復雜。

　　按照規(guī)定，碼頭的審批權在海事局，岸上的堆場審批權在河道局。然而，海事局隸屬于淮南市直接管理，鳳臺縣無權對碼頭審批進行干預。“我們只能讓河道局不再續(xù)批堆場了。沒有堆場，碼頭合法也沒法用了。”袁祖懷有點無奈。

　　動人利益的事，是最難的事，但袁祖懷也坦然。“只要守住依法治理這條紅線，干什么事都有法律依據，我們也就問心無愧了。”

　　相比看得見的“黑”，更讓鳳臺縣頭疼的是采礦之后的沉陷治理難題。

　　離新集鎮(zhèn)一家煤炭企業(yè)旁的堆場沒多遠的地方，一片開闊的湖面映入眼簾。幾年前，這里還是良田，岸邊布滿裂痕坍塌的房子里，也還有村民居住。地下600米——相當于中國第一高樓上海中心大廈的高度，煤炭采空之后留下的“黑洞”，拉扯著地面向下沉陷。之后，雨水和地下水一點點將這“黑洞”填滿，掩蓋了一切，留下表面的平靜。

　　“縣里正在做水面漂浮式光伏項目?！痹鎽呀榻B說。

　　在一份公開的報道中，鳳臺縣一個1萬畝的采煤沉陷區(qū)水面，規(guī)劃建設300兆瓦水面漂浮式光伏電站，總投資預計30億元，兩年內建成。

　　在鳳臺，共計11.4萬畝沉陷區(qū)水面，顯然不可能全部找到治理項目。整個淮南市，所有的沉陷區(qū)有100個西湖那么大，治理資金缺口可想而知。

　　“上次來，那棵樹還沒淹呢，這次已經只剩那么點兒樹尖兒還在水面上了?！避囎幼咴诔料輩^(qū)水面中不斷被加高的碎石路上，袁祖懷努力從細節(jié)處尋找這片土地的變化，“你聽到過從地底傳來的沉陷聲音嗎？有村民向我形容過，很可怕的。”

　　站在鳳臺縣縣長的角度去看，煤礦為鳳臺縣帶來的經濟效益，在當下環(huán)保要求漸高的環(huán)境下，未必劃算。

　　按照稅收分配體制計算，煤礦企業(yè)繳納的稅收，最終只有10%左右落到了鳳臺縣口袋里，但環(huán)境破壞造成的一切損失，都要由當地來承受。對此，袁祖懷的觀點是，煤礦肯定還是要開，但煤礦企業(yè)對環(huán)境的主體責任，應該像安全生產一樣，被國家重視起來?！叭绻褡グ踩a一樣抓煤炭企業(yè)的環(huán)境治理，還能這樣肆意沉陷嗎？”

　　20多年前，袁祖懷看到一則報道中說，瑞士青年人最關心的問題是環(huán)境問題，他感到無法理解。多年后，望著鳳臺縣模糊混沌的天際線，他終于開始理解。