城鄉(xiāng)社區(qū)治理補短板：減負增效 殲滅“萬能章”

　　社區(qū)是什么？

　　“社區(qū)就是左鄰右舍、胡同大院，張王李趙遍地劉，低頭不見抬頭見?！鄙鐓^(qū)居民說。

　　“上面千根線，下面一根針。社區(qū)就是穿針引線、編織幸福的‘巧匠’?！鄙鐓^(qū)工作者說。

　　“社區(qū)如同國家有機體的細胞，國家穩(wěn)定最終體現(xiàn)為每一個細胞單元的安定團結(jié)?！睂＜覍W者說。

　　日前，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(下稱《意見》)，這是新中國歷史上第一個以黨中央、國務院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件?！兑庖姟分赋?，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。

　　面對城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的頑疾，中國正力補短板，以期把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成幸福家園。

　　減負增效 殲滅“社區(qū)萬能章”

　　“該怎么證明我媽是我媽”？近年來，各地社區(qū)因證明蓋章引發(fā)的爭議時常出現(xiàn)，一些名目繁多“奇葩證明”更是引發(fā)熱議。

　　死亡證明、居住地證明、生活困難證明、無業(yè)證明……調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的城市社區(qū)甚至有超過50項蓋公章的“任務”，用以提供給公證處、銀行等單位以及民政、衛(wèi)計等部門。

　　社區(qū)并不能掌握所有居民的工作、生活情況，但居民又有開證明的迫切需求，不少矛盾和糾紛由此產(chǎn)生。有社區(qū)工作者甚至開玩笑說，開個證明就像是警察在破案。

　　社區(qū)不敢蓋、群眾等不起，一枚小小的公章，為何讓社區(qū)不堪重負？民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司司長陳越良認為，隨著基層服務管理任務不斷增加，基層政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，社會力量參與仍不充分，這導致社區(qū)組織行政負擔日益加重?！叭f能居委會”“社區(qū)萬能章”問題凸顯，嚴重制約了社區(qū)自治和服務功能發(fā)揮。

　　有學者指出，政府包攬了大量行政、社會管理事務，并將其一級一級下放到街道、居委會。由于懶政思維作祟，一些“條”上單位將自身不愿做的工作推給了“塊”，并掌握了考核“塊”的權(quán)力，“塊”也只好將這些壓力層層下壓?！皸l塊不清”，造成了“萬能居委會”的境況。

　　轉(zhuǎn)變政府職能、為社區(qū)減負，回歸服務群眾本位、提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力已迫在眉睫。對此，《意見》提出，將“社區(qū)減負增效”列為亟待補齊的城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，明確了社區(qū)減負增效工作的4個原則和5項措施。

　　《意見》提出，應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔，不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體。同時，要建立社區(qū)工作事項準入制度，全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具的各類證明。

　　政府的歸政府，社區(qū)的歸社區(qū)。專家認為，要對已予準入的社區(qū)工作事項進行分類把關(guān)，明晰職責，確需社區(qū)承擔的，要嚴格落實人員、經(jīng)費、場地、制度等保障措施，確保權(quán)責對等。

　　四川省社科院社會學所所長李羚指出，僅靠社區(qū)自治組織，已難以滿足社區(qū)居民多元化、多樣化的公共服務需求。要根治“萬能章”，需加快培育各類經(jīng)濟和社會組織，密切對接下沉社區(qū)的管理和服務事項。

　　“下一步，民政部將與有關(guān)部門共同研究社區(qū)減負增效工作中的‘梗阻’問題，集中力量，逐個突破，打一場‘萬能居委會’‘社區(qū)萬能章’問題的‘殲滅戰(zhàn)’?！标愒搅急硎?。

　　統(tǒng)籌發(fā)展 擴大城鄉(xiāng)受益面

　　目前，中國城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理存在起點不同、階段不同等現(xiàn)實問題。《意見》提出，要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則。專家認為，這一安排打破了過去城鄉(xiāng)分別治理的弊端。

　　中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認為，原來的社區(qū)治理，城鄉(xiāng)實行不同的制度。城市社區(qū)治理主要是政府承擔責任；鄉(xiāng)村的社會治理，特別在公共服務方面，政府只承擔了部分責任?，F(xiàn)在統(tǒng)一考慮社區(qū)制度，開了一個好頭。

　　事實上，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的統(tǒng)籌進行，已經(jīng)具有現(xiàn)實的可行性。林卡認為，在農(nóng)村傳統(tǒng)的熟人社會中，依靠人情關(guān)系和集體精神進行治理的有效性正在退化，城市社區(qū)的治理也由與“單位制”相呼應的社區(qū)模式，發(fā)展到與公共治理相融合的模式。因此，城鄉(xiāng)社區(qū)治理在資源供給、服務功能等方面，具有許多共同的趨勢。

　　專家指出，要進一步推進城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展，縮小兩者間的差距，需要對城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的功能進行客觀定位，充分利用城鄉(xiāng)社區(qū)在社會治理方面的特點，根據(jù)各自的條件形成具體的工作任務。一方面，要適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務均等化要求，在社區(qū)治理的制度設計、政策規(guī)劃、能力建設、資源投放等方面，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；另一方面，也要根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的不同特點和資源稟賦，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作。

　　對此，《意見》提出，各地要積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對共建，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)組織聯(lián)建、資源共享、人才互動和信息互通，不斷擴大城鄉(xiāng)社區(qū)治理受益面，促進城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。

　　陳越良說，當前，城市社區(qū)治理工作的主要任務是要在鞏固已有基礎(chǔ)、提檔升級上下功夫。而農(nóng)村社區(qū)治理工作則要從試點實驗向全面推進過渡，逐步探索符合城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般規(guī)律、農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際特點和農(nóng)村居民現(xiàn)實需要的農(nóng)村社區(qū)治理路徑。

　　居民參與 找回社區(qū)歸屬感

　　一個社區(qū)，16萬居民，不到4個人就有1個志愿者；數(shù)十個家庭信任委員會，將自家鑰匙委托保管……在武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)，素不相識的人們只要搬到這里，就搬進了一個“熟人社區(qū)”。

　　百步亭社區(qū)的鄰里守望與和睦團結(jié)，反襯了現(xiàn)代社區(qū)的“陌生感”。如今，中國城鄉(xiāng)存在有小區(qū)但沒社區(qū)的現(xiàn)象。中國社會科學院法學研究所副研究員支振鋒說，在這些小區(qū)里，居民是一種寄居式的生存方式，基本上是懸浮式生活，很多人不知道業(yè)委會，也不知道居委會。

　　傳統(tǒng)意義的社區(qū)認同感和歸屬感形成的基礎(chǔ)正在逐步瓦解。陳越良說，隨著社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進程深化推進，人口流動性加劇，基于居住地選擇的社區(qū)鄰里關(guān)系逐步取代計劃經(jīng)濟時代“單位制”熟人社會，陌生人社區(qū)已經(jīng)成為城市社區(qū)的主要形態(tài)。

　　傳統(tǒng)的社區(qū)治理受到?jīng)_擊，新的治理機制和治理模式亟待建立。專家指出，新時期的社區(qū)治理，要以當前的生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)，關(guān)注社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的新特點和新趨勢，立足現(xiàn)實國情，充分尊重和挖掘傳統(tǒng)的治理資源，也要借鑒西方優(yōu)秀的治理理念和治理機制。只有實現(xiàn)“社區(qū)共有、社區(qū)共治、服務共享”，社區(qū)成員才能產(chǎn)生強烈的社區(qū)向心力。

　　對此，《意見》提出，要建立主體權(quán)利行使機制、訴求回應機制和文化感召凝聚機制。要強化居民參與，樹立“居民是社區(qū)建設的主體”的理念，完善居民在社區(qū)公共事務中當家做主的權(quán)利行使機制；強化居民訴求回應，保障居民的訴求表達渠道暢通；強化社區(qū)精神培育，增強居民社區(qū)歸屬感。

　　浙江大學教授林卡說，為了強化居民共同價值基礎(chǔ)的建設，需要通過各種創(chuàng)新的手段增加社區(qū)居民間的互動機會，形成社區(qū)居民交往和互動的平臺。同時，也要通過發(fā)展社區(qū)組織的服務功能來改善社區(qū)居民的生活環(huán)境。特別是在城鄉(xiāng)接合部，要大力發(fā)展公共服務體系，強化社區(qū)教育和文化建設，以增強社會融合和形成社區(qū)意識，順利實現(xiàn)社區(qū)轉(zhuǎn)型和社區(qū)改造的進程。

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