地方養(yǎng)犬管理規(guī)定形同虛設(shè) 文明守法養(yǎng)犬有多難

　　原標(biāo)題：遛大型犬不束犬鏈等問題普遍地方養(yǎng)犬管理規(guī)定形同虛設(shè)

　　文明守法養(yǎng)犬究竟有多難

　　“天黑黢黢的,一條大狗突然躥到我和孩子跟前,還圍著我們轉(zhuǎn)圈,我快嚇?biāo)懒恕！崩钇皆诨貞泿滋烨暗慕?jīng)歷時(shí),臉上仍是余悸未消。

　　李平家住北京市朝陽區(qū)某小區(qū),在她的印象中,北京逐步放開養(yǎng)犬以來,周圍養(yǎng)犬的人越來越多,與此同時(shí),無證養(yǎng)犬、遛犬不束犬鏈、隨意攜犬進(jìn)入公園等違法養(yǎng)犬行為隨處可見。

　　這種現(xiàn)象并非北京獨(dú)有。根據(jù)公開報(bào)道,違法養(yǎng)犬行為在全國多地均有發(fā)生,甚至出現(xiàn)多起犬傷人事件,更為嚴(yán)重的是,被犬咬傷容易引發(fā)狂犬病。2013年至2017年,全國共有3820人死于狂犬病,死亡人數(shù)居于乙類傳染病前列。

　　普遍性違法致“法難責(zé)眾”

　　李平的兒子今年6歲多,每周兩天晚上在附近一家學(xué)校學(xué)習(xí)踢足球,足球課晚上8點(diǎn)半結(jié)束,孩子走回家差不多需要10分鐘。

　　幾天前的一個(gè)晚上,李平帶兒子上完足球課往回走,距離小區(qū)大門還有幾十米,人行道上黑黢黢的,突然,一條半米多高的大型犬從旁邊的綠化帶躥到他們面前,先是搖著尾巴圍著他們轉(zhuǎn)了一圈,接著仰頭對著李平跳來跳去。

　　李平嚇壞了,緊緊抓住兒子的手。

　　據(jù)李平回憶,她帶著顫聲喊道“誰家的狗啊”,不遠(yuǎn)處走來一名中年男人,接了一句“怎么了”?她說這么大的狗亂跑嚇著她和孩子了,對方說這狗不咬人。

　　接下來的一幕讓李平瞠目結(jié)舌。她對犬主人說,遛這么大的狗應(yīng)該拴狗鏈。結(jié)果犬主人反嗆她說:“拴不拴關(guān)你什么事?找事兒吧你。”

　　考慮到還拉著孩子,原本想爭辯幾句的李平忍住了,緊走幾步往小區(qū)大門走去。

　　《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》明確要求,攜犬出戶時(shí),應(yīng)當(dāng)對犬束犬鏈,由成年人牽領(lǐng),攜犬人應(yīng)當(dāng)攜帶養(yǎng)犬登記證,并應(yīng)當(dāng)避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童；對烈性犬、大型犬實(shí)行拴養(yǎng)或者圈養(yǎng),不得出戶遛犬。

　　李平發(fā)現(xiàn),養(yǎng)犬者不僅在人行道上遛犬,還在小區(qū)的公共健身場所、公共綠地遛犬。

　　她帶著記者來到該小區(qū)的公共健身場所。這里原來是一塊綠地,有一兩百平方米大小,去年改建成公共健身場所。

　　此時(shí)正值下午三四點(diǎn)鐘,雖是春天,但還有一絲冷意,有兩位老人在健身、聊天,旁邊兩條毛茸茸的小型犬在嬉戲打鬧,健身場所的矮墻邊,有犬撒尿的痕跡。

　　違法養(yǎng)犬行為還不止這些。

　　北京市民袁華住在四環(huán)外一座18層高的塔樓上。

　　“這幢樓至少有4條狗,其中一條還是大狗,牧羊犬那種?！痹A說,他們遛犬時(shí)都是帶著犬乘坐電梯下來,既不束犬鏈,也不戴嘴套,遇到這種情況,她總是選擇等待乘坐另一部電梯。

　　正說著,一位頭發(fā)花白、身穿藍(lán)色羽絨服的老人背著雙手走向電梯間,后面跟著一只半米長、30厘米左右高、亞白色長毛小型犬,沒有束犬鏈。袁華帶著記者緊跟上前。在整個(gè)乘坐電梯期間,老人既沒有給犬束上犬鏈,也沒有給犬戴上嘴套。

　　根據(jù)《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》,“攜犬乘坐電梯的,應(yīng)當(dāng)避開乘坐電梯的高峰時(shí)間,并為犬戴嘴套,或者將犬裝入犬袋、犬籠”。

　　違法養(yǎng)犬行為不獨(dú)出現(xiàn)在北京。

　　在河南省開封市,今年3月上旬,執(zhí)法機(jī)關(guān)一周之內(nèi)查處違規(guī)遛犬行為117人次。在海南省海口市,執(zhí)法機(jī)關(guān)估計(jì),海口有三四萬只犬,大部分屬于無證養(yǎng)犬……

　　違法養(yǎng)犬的結(jié)果是犬傷人事件頻繁發(fā)生并容易引發(fā)狂犬病。根據(jù)中國疾病控制中心發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年至2017年,全國共有3820人死于狂犬病,死亡人數(shù)居于乙類傳染病前列。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒告訴《法制日報(bào)》記者,為了規(guī)范養(yǎng)犬人的行為,各地制定了地方法規(guī)或規(guī)章,養(yǎng)犬人應(yīng)該予以遵守,但實(shí)踐中違法養(yǎng)犬行為普遍存在,以至于“法難責(zé)眾”。

　　支振鋒認(rèn)為,在人口密度非常大的城市里,養(yǎng)犬有其特殊要求。例如,無論是禁止犬只進(jìn)入特定場所還是給犬戴嘴套、束犬鏈,都是為了避免犬只傷人、傳播病菌。普遍性違法養(yǎng)犬現(xiàn)象的存在,說明養(yǎng)犬人的文明意識、守法意識還有待提高。

　　地方管理法規(guī)有待嚴(yán)格執(zhí)行

　　楊女士和李平同住一個(gè)小區(qū),是一名資深養(yǎng)犬人。

　　上世紀(jì)80年代,楊女士家住北京南城,有一個(gè)大院子,為了看家護(hù)院,她養(yǎng)了兩只大型犬,其中一只是狼狗。

　　有一次,她到街坊鄰居家聊天,沒有給大門上鎖。不一會兒,她聽見自家的兩只犬狂吠,趕忙回家一看,兩只犬正圍著一輛吉普車,里面坐著兩個(gè)人,一臉驚恐。原來,她的兩位同事來她家拿東西,看到大門沒鎖,就走了進(jìn)去,結(jié)果被兩只大型犬嚇了出來。

　　她一臉慶幸地說:“好在我們家那兩個(gè)寶貝兒經(jīng)過訓(xùn)練,一般不咬人,否則,后果嚴(yán)重啊?！?/p>

　　后來,楊女士搬進(jìn)了樓房,無法養(yǎng)大型犬,同時(shí)考慮到自己提前退休后沒有伴兒,就養(yǎng)了一只京巴狗。多年間,這只犬已經(jīng)成了她生活中的一部分,并且給她帶來了很多樂趣。

　　在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長楊建順看來,犬是人類的朋友,也是人類的幫手,能看家護(hù)院,能伴人左右。

　　“在城市里,有時(shí)候犬就是家庭的一名成員。再者,城市居民養(yǎng)犬是一種需要,也是一種文明的表現(xiàn)。”楊建順告訴《法制日報(bào)》記者。

　　為了規(guī)范養(yǎng)犬行為,各地紛紛制定養(yǎng)犬管理法規(guī)。1993年,上海制定了《上海市犬類管理辦法》(2011年代之以《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》)；1994年,北京通過了《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》(2003年《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》出臺)；1995年,武漢市出臺了《武漢限制養(yǎng)犬規(guī)定》(2005年被《武漢市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》廢止)。

　　根據(jù)這些地方法規(guī),在這些城市實(shí)行辦證養(yǎng)犬管理制度,由養(yǎng)犬者到主管部門為犬申報(bào)“戶口”,對養(yǎng)犬行為進(jìn)行管理。

　　此后多年間,各地登記犬只數(shù)量一直在持續(xù)增加。

　　2005年,北京養(yǎng)犬登記數(shù)量為45.8萬只,2013年達(dá)到100多萬只。在上海,2010年養(yǎng)犬登記犬只5萬余只,兩年后就上升到20余萬只。在廣州,2009年登記在冊犬只數(shù)量為4萬多只,6年后增加到7萬多只。

　　在支振鋒看來,隨著居民養(yǎng)犬?dāng)?shù)量的逐年增多,執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致違法養(yǎng)犬行為得不到有效懲處,隨之而來的因養(yǎng)犬?dāng)_民、傷人等事件日漸增多,破壞環(huán)境衛(wèi)生、疾病傳播、鄰里糾紛等問題日益突出。

　　“從表面上看,養(yǎng)犬是公民的一件私事,但當(dāng)犬的行為涉及公共利益的時(shí)候,就成為社會公共問題?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院一位教授說。

　　終于,“狗趣”成了“狗患”。

　　楊建順分析認(rèn)為,地方政府制定了養(yǎng)犬規(guī)范后,應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。對于違規(guī)養(yǎng)犬者,告知其限期改正；對于拒不改正者,針對具體的違規(guī)情況,該處罰的處罰,該沒收的沒收,使守規(guī)則者看到守規(guī)則的好處,也讓不守規(guī)則者受到懲處,教育大家守規(guī)則。

　　“否則,一旦規(guī)則遭到了破壞,難以修復(fù),長此以往,會影響政府部門的權(quán)威,不利于再進(jìn)行有效監(jiān)管,使城市養(yǎng)犬處于失控狀態(tài)?！睏罱槍Α斗ㄖ迫請?bào)》記者說。

　　楊建順進(jìn)一步說,在養(yǎng)犬問題上,并不存在各部門監(jiān)管職責(zé)不清的問題,相反,各部門的監(jiān)管職責(zé)非常清楚,現(xiàn)在的問題其實(shí)是各部門之間缺乏相互溝通,難以形成監(jiān)管合力。此外,養(yǎng)犬人也有責(zé)任,要文明養(yǎng)犬,不能給他人帶來麻煩,更不能侵犯他人的權(quán)利。

　　整合監(jiān)管職責(zé)形成監(jiān)管合力

　　袁華希望,樓上的4只犬在乘坐電梯時(shí),犬的主人能主動束起犬鏈、戴上嘴套,這樣的話,自己就不用那么害怕了。

　　李平則告訴記者,她并不是反對養(yǎng)犬,只是希望養(yǎng)犬人不要影響他人的正常生活,不要侵犯他人的權(quán)利。

　　在支振鋒看來,市民良好的愿望有待通過完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn),“養(yǎng)犬人真正負(fù)起文明養(yǎng)犬、依法養(yǎng)犬的責(zé)任,執(zhí)法部門切實(shí)負(fù)起監(jiān)督管理的責(zé)任”。

　　支振鋒對《法制日報(bào)》記者說,可以順應(yīng)國家層面的行政改革方向,堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),應(yīng)該通過立法規(guī)定專門的養(yǎng)犬執(zhí)法部門,負(fù)責(zé)犬只的登記、免疫以及執(zhí)法檢查,“對于違法養(yǎng)犬行為,必須堅(jiān)決予以打擊,避免養(yǎng)癰為患”。

　　楊建順的建議是,在養(yǎng)犬問題上,政府部門負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。社會的發(fā)展,帶來社會事務(wù)的增多和不斷細(xì)化,對社會事務(wù)進(jìn)行分類管理成為必然趨勢,因此,將養(yǎng)犬管理職責(zé)劃分給不同的政府主管部門后,可以考慮將這些監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行聯(lián)合,即采用行政許可法規(guī)定的聯(lián)合辦公制度,設(shè)計(jì)出一種“橋梁”機(jī)制,將各主管部門之間有機(jī)地連接起來,通過監(jiān)管合力,大大增強(qiáng)監(jiān)管效果。在設(shè)計(jì)監(jiān)管制度時(shí),應(yīng)該將獎勵(lì)機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制設(shè)計(jì)得非常有誘惑力,吸引大家參與合法養(yǎng)犬。

　　“將懲處機(jī)制擺在非常明顯的地方并且便于操作。對違規(guī)養(yǎng)犬者,初次發(fā)現(xiàn)予以勸告,如在合理期限內(nèi)不予改正,則給予重罰,讓其承擔(dān)高昂的違規(guī)成本。如果違規(guī)養(yǎng)犬與他人發(fā)生糾紛,政府則應(yīng)該積極站出來調(diào)解糾紛；如果因?yàn)檫`規(guī)養(yǎng)犬造成他人損害的,令其承擔(dān)巨額賠償責(zé)任。這樣的機(jī)制足以讓每位養(yǎng)犬者都嚴(yán)格管束犬。”楊建順說。

　　支振鋒還建議充分發(fā)揮基層社區(qū)的力量,對居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司更充分地授權(quán),管理養(yǎng)犬事務(wù)。“對于養(yǎng)犬造成的糾紛,居委會或業(yè)委會應(yīng)該進(jìn)行調(diào)解。舉報(bào)非法養(yǎng)犬的,執(zhí)法部門應(yīng)該依法受理并及時(shí)處置”。

　　楊建順認(rèn)為,社會的運(yùn)行不能沒有秩序,每個(gè)人應(yīng)該在秩序中享受自由,在規(guī)則下追求幸福。養(yǎng)犬也是如此。

　　“從理想狀態(tài)上看,國務(wù)院針對養(yǎng)犬可以制定專門的行政法規(guī),因?yàn)轲B(yǎng)犬管理主要涉及行政權(quán)力的行使,由國務(wù)院制定法規(guī)比較合適。同時(shí),國務(wù)院能夠協(xié)調(diào)各主管部門的權(quán)力和義務(wù),能夠進(jìn)行職權(quán)劃分和調(diào)整。此外,由國務(wù)院制定法規(guī)也能夠?yàn)橄录壵峁┳銐虻膱?zhí)法依據(jù),具體的制度設(shè)計(jì)交給各地考慮。”楊建順說。（記者 陳磊）

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