中國(guó)黑戶(hù)群體生存狀態(tài)調(diào)查：沒(méi)有戶(hù)口難求學(xué)求職

　　戶(hù)口簿，只是幾張輕薄的紙，卻構(gòu)成了許多中國(guó)人生活中的難以承受之重。對(duì)于一個(gè)特殊的群體“黑戶(hù)”而言，那幾乎就是一座難以逾越的大山，一種盡管普通卻無(wú)法抵達(dá)的生活。

　　第六次人口普查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)有1300余萬(wàn)人沒(méi)有戶(hù)口，他們被社會(huì)俗稱(chēng)為“黑戶(hù)”。他們中大多數(shù)是計(jì)劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養(yǎng)或領(lǐng)養(yǎng)子女，還有部分則是因?yàn)閼?hù)籍辦理程序的繁瑣或基層部門(mén)不作為而被迫成為無(wú)戶(hù)籍人員。因?yàn)闆](méi)有戶(hù)口，他們大多沒(méi)有社會(huì)保障，沒(méi)有正常的工作、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，甚至連出門(mén)旅行、住宿也寸步難行。

　　長(zhǎng)期生活在社會(huì)管理的視野之外，“黑戶(hù)”群體的生存狀態(tài)令人擔(dān)憂(yōu)。最近，半月談組織的“黑戶(hù)”專(zhuān)題調(diào)研小分隊(duì)分赴北京、上海、湖北、安徽、山東、江西等地采訪發(fā)現(xiàn)，不僅“黑戶(hù)”本身缺乏權(quán)利保障，更值得關(guān)注的是，隨著時(shí)間的推移和社會(huì)流動(dòng)加速，被社會(huì)遺忘的“黑戶(hù)”逐漸有了下一代，這些被稱(chēng)為“黑二代”的孩童將越來(lái)越游離于社會(huì)之外，他們的命運(yùn)及對(duì)社會(huì)的影響將無(wú)法想象。事實(shí)上，在不為人知的社會(huì)角落，“黑戶(hù)”問(wèn)題已造成許多令人心酸的人間悲劇。

　　一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，許多“黑戶(hù)”本身是無(wú)辜的，比如大量的計(jì)劃外生育子女，他們來(lái)到世界上的時(shí)候，和其他合法生育的孩童一樣圣潔無(wú)瑕。他們當(dāng)然不應(yīng)該接受“不給上戶(hù)口”這樣嚴(yán)重的懲罰，更不應(yīng)因此而背上影響一生的沉重包袱。違法生育的懲罰，不應(yīng)由他們承擔(dān)，而賦予他們戶(hù)口等法定公民權(quán)利，則是社會(huì)公平正義的應(yīng)有體現(xiàn)，這與堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策、讓違法者付出代價(jià)并不矛盾。

　　令人欣慰的是，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革。近期，部分地方實(shí)行新生兒戶(hù)籍辦理新政，將戶(hù)籍辦理與“超生罰款”的征收脫鉤，為保障“黑戶(hù)”平等的公民權(quán)開(kāi)了先河。這些舉措能否撬動(dòng)更大尺度的戶(hù)籍管理改革，讓千萬(wàn)“黑戶(hù)”人群開(kāi)啟光明之門(mén)，重返正常生活？如何創(chuàng)新社會(huì)管理，更好地貫徹計(jì)劃生育基本國(guó)策，避免再次產(chǎn)生“黑戶(hù)”問(wèn)題？半月談“黑戶(hù)”專(zhuān)題調(diào)研小分隊(duì)進(jìn)行了深入調(diào)查。

　　游離在社會(huì)之外的“影子”

　　歧視與生俱來(lái)，一紙戶(hù)口卡住求學(xué)求職路

　　每個(gè)“黑戶(hù)”的經(jīng)歷，雖然都差別迥異，但幾乎每個(gè)人的背后都有一段令人心酸的故事。

　　已經(jīng)出嫁到江蘇的安徽霍邱縣人曾蕊(化名)，一直到2013年國(guó)慶節(jié)，才有了自己的戶(hù)口，此前的20多年的時(shí)間，她一直都是“黑戶(hù)”。起初，是因?yàn)榧依餂](méi)錢(qián)交不起計(jì)生罰款，她的父親曾繁華不敢去派出所登記戶(hù)口。后來(lái)長(zhǎng)大了，她因沒(méi)有戶(hù)口處處碰壁，尤其是外出打工，很少有企業(yè)愿意接納沒(méi)有戶(hù)口、身份證的員工，找工作很困難。

　　為了解決這個(gè)問(wèn)題，曾繁華跑了很多次村里、鎮(zhèn)里、派出所，卻一直被以各種理由耽擱了下來(lái)。去年他按照村干部要求繳納了3000元罰款，才把女兒的戶(hù)口辦了下來(lái)。

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　　在半月談?dòng)浾哒{(diào)查走訪的“黑戶(hù)”群體中，大部分屬于計(jì)劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養(yǎng)或領(lǐng)養(yǎng)子女等。因此，“黑戶(hù)”中的兒童無(wú)疑占主要部分。安徽省靈璧縣的小女孩妮妮(化名)就是其中的一個(gè)。

　　“眼看著孩子一天天長(zhǎng)大，一直都沒(méi)有戶(hù)口，經(jīng)常愁得夜里睡不著覺(jué)。只要能幫俺閨女上戶(hù)口，咋說(shuō)都行?！膘`璧縣馬莊村村民王書(shū)銀說(shuō)，今年女兒妮妮7歲了，在村里上小學(xué)一年級(jí)，因?yàn)闆](méi)戶(hù)口，不能像其他學(xué)生一樣辦理學(xué)籍，以后孩子成長(zhǎng)求學(xué)將是個(gè)邁不過(guò)去的坎。

　　當(dāng)?shù)卣蛴浾弑砻?，按?jì)劃生育相關(guān)規(guī)定，王書(shū)銀的妻子張小蘭屬智障人員，且不是當(dāng)?shù)厝?，無(wú)法說(shuō)清本人籍貫，至今沒(méi)能辦理戶(hù)口和身份證，所以王書(shū)銀夫婦無(wú)法申領(lǐng)結(jié)婚證，兩人都不符合再生育條件。妮妮屬引產(chǎn)活產(chǎn)嬰兒，所以沒(méi)有嬰兒出生醫(yī)學(xué)證明。目前，盡管當(dāng)?shù)卣呀?jīng)責(zé)成大廟鄉(xiāng)派出所就妮妮入戶(hù)事宜請(qǐng)示相關(guān)部門(mén)予以解決，但前景依然渺茫。

　　記者在調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，像妮妮這樣從一出生就是新一代“黑戶(hù)”的兒童不在少數(shù)，他們因父母一輩是“黑戶(hù)”等“歷史原因”，延續(xù)成為“黑二代”。這類(lèi)群體在戶(hù)籍問(wèn)題的解決上更為復(fù)雜。

　　安徽合肥市蜀山區(qū)人口計(jì)生局城市流動(dòng)人口科科長(zhǎng)程平說(shuō)，“黑戶(hù)”孩子普遍比較自卑，他們會(huì)在內(nèi)心把自己和其他有戶(hù)口、有學(xué)籍的孩子進(jìn)行比較，覺(jué)得自己是另類(lèi)、不合群的，教育、醫(yī)療等社會(huì)保障方面的差別也很明顯，這些差別會(huì)日復(fù)一日地加深孩子的自卑心理，影響孩子的性格。

　　“家里來(lái)了人，這些孩子都不敢抬頭看，看著讓人覺(jué)得很可憐、很心酸?！背唐秸f(shuō)，孩子本身是沒(méi)有犯錯(cuò)的，可他們一來(lái)到這個(gè)世界上，就受到了不公平的待遇，很讓人傷心。

　　“黑戶(hù)”嬰童被賣(mài)被送，違法亂象頻發(fā)

　　去年10月，一對(duì)上海小夫妻將超生二胎“送”給QQ群里認(rèn)識(shí)的網(wǎng)民，引發(fā)輿論嘩然。雖然幾經(jīng)周折孩子又回到父母身邊，但孩子的身份問(wèn)題至今無(wú)法解決。

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)送嬰、賣(mài)嬰的事件并非個(gè)案，往往都是未繳納罰款的超生兒，還有非婚生育或早婚早育未辦證的孩子。追究當(dāng)事人送嬰、賣(mài)嬰行為的動(dòng)機(jī)，無(wú)法上戶(hù)口是重要因素之一。

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　　記者調(diào)查了解到，受傳統(tǒng)和道德觀念影響，非婚生育而產(chǎn)生的“黑戶(hù)”孩童，往往在成長(zhǎng)中要承受巨大的社會(huì)壓力，被邊緣化的傾向日漸加劇。顧慮到“黑戶(hù)”問(wèn)題，加之生存境遇不佳、法律意識(shí)淡薄，近年來(lái)，不斷有未婚母親虐待、殺害親生兒女的事件發(fā)生。

　　如今，隨著社會(huì)開(kāi)放度提高，未婚母親的比例呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。“如何給孩子上戶(hù)口”，是未婚母親們網(wǎng)絡(luò)在線交流的主要話(huà)題。一些未婚母親的選擇令人不寒而栗：有的因無(wú)法給孩子合法的身份和美好的未來(lái)，抱著僥幸心理把孩子送養(yǎng)出去；有些迫于恐懼、歧視等壓力而將孩子拋棄；更有極端的，則不惜將自己的孩子“扼殺在搖籃里”。

　　“如果我死了，可能沒(méi)有人知道我姓甚名誰(shuí)”

　　湖北省襄陽(yáng)市樊城區(qū)牛首鎮(zhèn)新集村二組的孫慧慧，今年31歲，至今仍沒(méi)有屬于自己的戶(hù)口。她說(shuō)：“現(xiàn)在如果我死了，可能沒(méi)有人知道我姓甚名誰(shuí)！”

　　1983年出生的孫慧慧幾乎是一個(gè)“棄兒”。4歲時(shí)生母病逝后，她被多次送給親戚或外人寄養(yǎng)，過(guò)著寄人籬下的生活。她說(shuō)，收養(yǎng)的家庭不給自己上戶(hù)口，是為了避免給繼母生的小孩帶來(lái)超生罰款。因?yàn)椤昂趹?hù)”的身份，她就像一個(gè)可以隨意轉(zhuǎn)讓的“物品”，在16歲前先后被“轉(zhuǎn)讓”了近10次。

　　16歲那年，最后的收養(yǎng)人逼她出嫁到外地，草草成婚后她開(kāi)始過(guò)上為人妻的生活。但這樣的生活并不幸福，她不僅要經(jīng)常忍受丈夫的家暴，還被迫跟隨躲債的丈夫逃到遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的新疆生活。她說(shuō)，長(zhǎng)大后本想出去打工，但沒(méi)有身份證，自己只能任人擺布；結(jié)婚后也多次想逃離這個(gè)家庭，但沒(méi)有身份證根本出不了門(mén)，只好忍氣吞聲委屈將就。

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　　2004年，在新疆生活4年后，丈夫答應(yīng)給她辦戶(hù)口。滿(mǎn)心歡喜的孫慧慧拿到戶(hù)口時(shí)卻傻了眼，戶(hù)口本上寫(xiě)的根本不是她的真名，而是丈夫舅媽楊景會(huì)的名字和信息；隨戶(hù)口一起的身份證上，除了照片是自己的，其他信息都與自己無(wú)關(guān)。

　　2010年，再也無(wú)法忍受沒(méi)有自己真實(shí)戶(hù)口的孫慧慧逃離新疆的家庭，憑著那張假身份證，一路打工賺錢(qián)回到了老家襄陽(yáng)。她說(shuō)：“影子般的生活并沒(méi)有結(jié)束?！碑?dāng)年，她向老家牛首鎮(zhèn)派出所提出補(bǔ)錄戶(hù)口的申請(qǐng)，但沒(méi)有審批下來(lái)。派出所民警崔衛(wèi)珍解釋?zhuān)纫咽种械纳矸葑C弄清楚，如果之前的戶(hù)口本有問(wèn)題，是違規(guī)辦理的，要先銷(xiāo)掉；如果是冒充別人的，就要把照片從系統(tǒng)中換下來(lái)。

　　今年，樊城區(qū)再次啟動(dòng)戶(hù)口補(bǔ)錄程序，5月18日，牛首鎮(zhèn)派出所發(fā)函到新疆麥蓋提縣請(qǐng)求協(xié)助調(diào)查其戶(hù)口問(wèn)題。崔衛(wèi)珍說(shuō)，如果對(duì)方證明之前的戶(hù)口有問(wèn)題，發(fā)個(gè)函過(guò)來(lái)，我們就可以重新辦理；如果是冒用別人的信息，對(duì)方公安部門(mén)進(jìn)行處罰后，并到戶(hù)籍系統(tǒng)中把她的照片換下來(lái)，這樣就不會(huì)造成重戶(hù)口。于是，孫慧慧又開(kāi)始了新一輪等待。

　　“黑戶(hù)”背后的社會(huì)管理之弊

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，在人口流動(dòng)日益加速的現(xiàn)代社會(huì)，主要因違法生育而形成的龐大“黑戶(hù)”群體已經(jīng)產(chǎn)生了跨區(qū)域的影響，這些影響隨著代際傳遞而逐步加深，成為社會(huì)管理中的盲區(qū)和難點(diǎn)。而戶(hù)籍管理與計(jì)生管理“搭車(chē)”，則是“黑戶(hù)”問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決的最大根源。

　　“黑戶(hù)”問(wèn)題已構(gòu)成社會(huì)管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　“我們查戶(hù)口的時(shí)候，他們往往會(huì)以各種理由回避?！睆氖掠?jì)生工作15年的安徽省合肥市蜀山區(qū)人口計(jì)生局城市流動(dòng)人口科科長(zhǎng)程平說(shuō)，“黑戶(hù)”人群對(duì)計(jì)生、公安等部門(mén)查戶(hù)口的情況非常敏感，他們一般都不會(huì)主動(dòng)承認(rèn)自己是沒(méi)有戶(hù)口的，而是會(huì)以“忘記帶了”、“過(guò)兩天找給你”、“現(xiàn)在忙不方便”等各種理由回避。如果查的次數(shù)多了，他們可能就會(huì)干脆搬家換一個(gè)地方租房，這樣就完全消失不見(jiàn)了。“黑戶(hù)”的存在，給城市流動(dòng)人口管理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。除非“黑戶(hù)”人群的原所在地計(jì)生部門(mén)發(fā)函，否則城市計(jì)生部門(mén)很難掌握“黑戶(hù)”人群的信息和動(dòng)態(tài)。

　　戶(hù)籍制度的一大功能是掌握準(zhǔn)確的人口信息，為宏觀決策提供參考。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授陸益龍、北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷等專(zhuān)家認(rèn)為，人口底數(shù)不清，不僅影響高層決策，也會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。山東省多位基層民警表示，一般情況下，民警對(duì)轄區(qū)內(nèi)的“黑戶(hù)”有一定的掌控，一旦這些人離開(kāi)所屬轄區(qū)，其他地區(qū)和部門(mén)無(wú)法確定“黑戶(hù)”的準(zhǔn)確身份，將面臨不能及時(shí)應(yīng)對(duì)的管理困惑，潛藏巨大治安隱患。

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　　湖北襄陽(yáng)市衛(wèi)計(jì)委的一名科長(zhǎng)認(rèn)為，“黑戶(hù)”群體的大量存在是一個(gè)很?chē)?yán)重的社會(huì)問(wèn)題，但國(guó)家層面仍沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)去認(rèn)真地研究解決這個(gè)問(wèn)題?！昂趹?hù)”長(zhǎng)期享受不到公民的基本權(quán)利和待遇，這無(wú)異于把他們推向了社會(huì)的對(duì)立面。

　　“‘黑戶(hù)’是不折不扣的弱勢(shì)群體?！标懸纨堈f(shuō)，現(xiàn)實(shí)中的“黑戶(hù)”多數(shù)來(lái)自違反計(jì)劃生育政策出生的人口，而包括受教育權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)公民基本權(quán)利、福利待遇實(shí)際上都是以戶(hù)籍為前提的。由于戶(hù)口與權(quán)益密切相關(guān)，“黑戶(hù)”在社會(huì)資源的獲取方面就處在最底層，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)分化和社會(huì)不公。近年來(lái)，社會(huì)上發(fā)生多起“黑戶(hù)”孩子因無(wú)學(xué)籍參加考試、不能繼續(xù)讀書(shū)而導(dǎo)致的悲劇，甚至有的孩子選擇跳樓自殺。這些都為治理“黑戶(hù)”問(wèn)題敲響了警鐘。

　　長(zhǎng)期從事青少年維權(quán)工作的北京青少年法律援助中心律師趙輝認(rèn)為，“黑戶(hù)”中的孩子是無(wú)辜的受害者?！昂⒆拥氖芙逃彩遣豢赡娴倪^(guò)程，政府應(yīng)先解決這些孩子的戶(hù)口問(wèn)題。”

　　戶(hù)籍與計(jì)生“搭車(chē)?yán)墶笔墙鉀Q“黑戶(hù)”問(wèn)題最大障礙

　　半月談?dòng)浾哒{(diào)研了解到，總體上，“黑戶(hù)”的存在有其特定的歷史背景，具體原因也多種多樣。上海市公安局人口管理辦公室副主任張展宇介紹，在過(guò)去的一段歷史時(shí)期，我國(guó)戶(hù)籍管理制度并不是很?chē)?yán)格和規(guī)范，戶(hù)口在社會(huì)活動(dòng)中的重要性沒(méi)有充分彰顯，管理部門(mén)也沒(méi)有充分開(kāi)展相關(guān)宣傳工作，致使部分群眾對(duì)戶(hù)籍問(wèn)題不重視，只有在急用時(shí)才“病急亂投醫(yī)”，結(jié)果導(dǎo)致戶(hù)籍缺失。

　　復(fù)旦大學(xué)社政學(xué)院教授任遠(yuǎn)說(shuō)，有的人為了規(guī)避高額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)(俗稱(chēng)“超生罰款”)，故意隱藏子女以換取再生育條件。此外，由于落戶(hù)程序繁瑣，一些群眾對(duì)辦理入戶(hù)登記望而卻步。依靠社區(qū)、居委會(huì)、派出所等單薄人力，挨家挨戶(hù)上門(mén)詢(xún)問(wèn)登記，也可能存在人口統(tǒng)計(jì)方面的疏漏、錯(cuò)誤或更新不及時(shí)等狀況。

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　　然而，在基層管理實(shí)踐中，戶(hù)籍管理與計(jì)生政策“搭車(chē)?yán)墶保窃斐伞昂趹?hù)”問(wèn)題的最大根源，也是當(dāng)前解決“黑戶(hù)”問(wèn)題、理順人口管理體制的最主要障礙。湖北省襄陽(yáng)市衛(wèi)計(jì)委的一名基層干部介紹，繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與戶(hù)口掛鉤并沒(méi)有法規(guī)政策上的明文規(guī)定，在實(shí)際工作中，對(duì)不繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的違法生育人員，計(jì)生部門(mén)可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但效果不理想。所以，很多地方將兩者掛鉤成了一個(gè)慣例，這客觀上把一些超生孩子推進(jìn)了“黑戶(hù)”群體。

　　“每年上級(jí)公安機(jī)關(guān)都給我們派出所下發(fā)通知，禁止派出所登記戶(hù)籍時(shí)要求提供計(jì)生證明的做法，但幾乎都沒(méi)有生效過(guò)?！卑不帐∫幻鶎庸哺删嘎?，屢禁不止的原因主要有兩方面：一是因?yàn)橛?jì)生部門(mén)能給予基層公安機(jī)關(guān)很多實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)上的好處，比如幫助派出所民警改善辦公環(huán)境、裝空調(diào)、超生罰款按照一定比例返還給派出所等。二是因?yàn)橛?jì)生工作屬于一票否決制，地方黨委政府擔(dān)心計(jì)生工作沒(méi)有強(qiáng)制抓手，不容易完成，就默許計(jì)生、公安兩個(gè)部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)作，對(duì)這種做法不批評(píng)也不表?yè)P(yáng)，因此兩部門(mén)之間自然就形成了“默契”。

　　“用戶(hù)口來(lái)控制生育，是造成‘黑戶(hù)’的重要原因之一。”陸益龍等專(zhuān)家指出，戶(hù)籍制度的本義是居住地登記制度，作為一種社會(huì)管理手段，在任何時(shí)候、任何國(guó)家都有其存在的必要。然而，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)戶(hù)籍管理由于功能區(qū)分模糊，基層有關(guān)部門(mén)將其作為與計(jì)劃生育相捆綁的懲戒措施，有違戶(hù)籍制度本義。

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　　值得關(guān)注的是，今年2月，山東省實(shí)行了新生兒戶(hù)籍辦理新政，提出決不允許造成“黑人”、“黑戶(hù)”；4月1日，江西省南昌市執(zhí)行新生嬰兒憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理落戶(hù)的新政，這些舉措引起巨大轟動(dòng)，一些“黑戶(hù)”家庭甚至發(fā)起了“我要去南昌”的政策建議活動(dòng)。

　　“計(jì)生和公安之間配合執(zhí)法是特殊歷史時(shí)期下形成的‘程序’，這種方式實(shí)施之初，在社會(huì)治理尤其是落實(shí)人口政策方面，有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但隨著時(shí)代發(fā)展，老一套的土政策已經(jīng)有違社會(huì)法治進(jìn)程。一些地方果斷將新生兒戶(hù)口登記與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)拆分，是戶(hù)籍制度改革的一大進(jìn)步?！敝袊?guó)行政法學(xué)會(huì)理事、復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣認(rèn)為，新舉措體現(xiàn)了“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”的現(xiàn)代國(guó)家治理理念，為妥善解決“黑戶(hù)”問(wèn)題帶來(lái)了曙光。

　　終結(jié)“黑戶(hù)”歷史當(dāng)依靠法治思維

　　1300多萬(wàn)“黑戶(hù)”浮出水面，成為數(shù)十年來(lái)中國(guó)人口政策和社會(huì)治理實(shí)踐中不容忽視的“問(wèn)題人群”。追尋其歷史背景，各級(jí)政府在貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的過(guò)程中，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計(jì)的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對(duì)卻無(wú)法回避的社會(huì)矛盾。終結(jié)“黑戶(hù)”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強(qiáng)人文關(guān)懷，依靠法治思維。

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　　將戶(hù)口登記與計(jì)生政策捆綁并不合法

　　專(zhuān)家指出，人口與計(jì)劃生育法第41條規(guī)定，對(duì)違反該法生育子女的公民予以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處罰。但該法并未對(duì)公民違法生育的子女規(guī)定不上戶(hù)口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容。根據(jù)國(guó)籍法和戶(hù)口登記條例，父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在中國(guó)，具有中國(guó)國(guó)籍。戶(hù)口登記機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)出生的中國(guó)公民予以登記，無(wú)附加條件。1988年，原國(guó)家計(jì)生委、公安部也聯(lián)合下文，禁止將計(jì)生證明、超生罰款與戶(hù)口登記捆綁。

　　然而，計(jì)劃生育政策和戶(hù)籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會(huì)現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說(shuō)：“大量‘黑戶(hù)’的產(chǎn)生源自地方政府部門(mén)將推行計(jì)劃生育政策與戶(hù)籍強(qiáng)行綁定。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進(jìn)入社會(huì)，是極其危險(xiǎn)的。讓一個(gè)孩子從剛出生就隔絕在整個(gè)社會(huì)組織之外，無(wú)異是對(duì)一個(gè)人最大的懲罰?！?/p>

　　幾十年來(lái)，民間對(duì)取消綁定戶(hù)口與計(jì)生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)去建議信，要求消除計(jì)生與戶(hù)籍捆綁，并對(duì)戶(hù)口登記管理規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。信中寫(xiě)道：當(dāng)前，一些部門(mén)以規(guī)范性文件形式，為戶(hù)籍注冊(cè)設(shè)定障礙，強(qiáng)化部門(mén)利益，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一。

　　復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出，我國(guó)尚無(wú)國(guó)家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶(hù)口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因。法治的發(fā)展有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對(duì)“黑戶(hù)”問(wèn)題的一次性解決辦法并不可取。國(guó)家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶(hù)”，這在證明計(jì)生政策在局部地區(qū)失靈的同時(shí)，也為“黑戶(hù)”提供了一次性解決的機(jī)會(huì)——向基層計(jì)生或公安部門(mén)繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶(hù)籍。這種慣用方法在某種程度上動(dòng)搖了計(jì)劃生育政策的嚴(yán)肅性，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒(méi)有戶(hù)口，將來(lái)肯定會(huì)有戶(hù)口，機(jī)會(huì)就在下一次全國(guó)人口普查時(shí)”。

　　這意味著，在國(guó)家人口普查的間隔期內(nèi)，千萬(wàn)計(jì)的孩子必須度過(guò)一段“黑暗的生活”，政府也無(wú)法對(duì)這些人進(jìn)行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時(shí)解決辦法既無(wú)助于消除“黑戶(hù)”問(wèn)題，也無(wú)助于計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道。

　　深化戶(hù)籍制度改革，為千萬(wàn)“黑戶(hù)”開(kāi)啟光明之門(mén)

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機(jī)關(guān)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，出生登記是公民參與社會(huì)活動(dòng)、行使法律賦予各項(xiàng)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。報(bào)戶(hù)口絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶(hù)”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開(kāi)始執(zhí)行落戶(hù)新規(guī)：計(jì)劃外生育嬰兒辦理戶(hù)口不再需要攜帶準(zhǔn)生證和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的繳費(fèi)證明，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》、父母婚姻證件和戶(hù)口簿即可辦理落戶(hù)，成為繼山東等地之后，又一個(gè)將新生嬰兒落戶(hù)與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”的城市。新規(guī)實(shí)施一個(gè)多月來(lái)，當(dāng)?shù)厣蠎?hù)口的嬰幼兒數(shù)量迅速增加。

　　落戶(hù)與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”，是政府依法行政的一個(gè)具體表現(xiàn)。北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷說(shuō)，在建設(shè)法治政府過(guò)程中，必須確保行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行；同時(shí)，戶(hù)口管理部門(mén)應(yīng)該把解決落戶(hù)難等問(wèn)題，作為改進(jìn)作風(fēng)的突破口。

　　當(dāng)然，為超生兒落戶(hù)與向超生者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)都是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，二者并不矛盾，也不應(yīng)該產(chǎn)生沖突。針對(duì)一些基層干部“落戶(hù)新政會(huì)給征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)加大難度”的擔(dān)憂(yōu)，一些專(zhuān)家指出，應(yīng)該加強(qiáng)和改進(jìn)依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的方式，包括依法強(qiáng)制執(zhí)行等，保證計(jì)劃生育基本國(guó)策的貫徹落實(shí)，這也是解決“黑戶(hù)”問(wèn)題的必由之路。

　　終結(jié)“黑戶(hù)”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓?xiě)艏c計(jì)生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶(hù)籍“減負(fù)”，讓?xiě)艏c各種福利“松綁”，割斷長(zhǎng)期糾葛的利益關(guān)系，讓?xiě)艏淖?cè)和管理進(jìn)入法治化軌道，方能杜絕“黑戶(hù)”問(wèn)題再次產(chǎn)生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動(dòng)了戶(hù)籍制度的改革。專(zhuān)家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中，由于戶(hù)籍背后的巨大社會(huì)利益，城鄉(xiāng)公共資源差距明顯。戶(hù)籍制度改革需要簡(jiǎn)化出生登記，但更需要還原戶(hù)籍作為身份識(shí)別的單純屬性，給戶(hù)籍“減負(fù)”。

　　1958年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”。從那時(shí)候起，戶(hù)籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會(huì)福利分配的依據(jù)。隨著改革開(kāi)放30多年的快速發(fā)展，一紙戶(hù)口所隱含的利益也今非昔比。當(dāng)前的戶(hù)籍被賦予的意義遠(yuǎn)超歷史上任何一個(gè)時(shí)代。當(dāng)戶(hù)籍開(kāi)始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時(shí)，一些傳統(tǒng)的僵化管理辦法已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所副研究員李蘭永認(rèn)為，我國(guó)的戶(hù)口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業(yè)、婚姻、社會(huì)保障等等基本權(quán)利。“我國(guó)的戶(hù)籍制度實(shí)際上成了‘拿戶(hù)籍說(shuō)事的制度’，通過(guò)立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應(yīng)是未來(lái)戶(hù)籍制度改革的方向?！碑?dāng)戶(hù)籍制度恢復(fù)其出生登記、身份識(shí)別的本原屬性時(shí)，“黑戶(hù)”問(wèn)題也就不難解決了。

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