鐵路系統(tǒng)或實行政企分開 業(yè)內稱體制改革駛上軌道

??? 全國鐵路工作會議提出將實行政企分開業(yè)內人士認為鐵路“體制改革”駛上軌道

　　鐵路系統(tǒng)“政企分開”關鍵在管理權責改革

　　如果鐵路系統(tǒng)實行政企分開，那么是否需要對鐵路企業(yè)進行重組？此前的債務由誰來承擔？對這些問題，目前尚無明確的答案

　　新聞分析

　　“明年是鐵路新體制新機制全面運行的第一年?！痹诮照匍_的全國鐵路工作會議上，鐵道部部長盛光祖作出上述表態(tài)。

　　在盛光祖所作的報告中，“政企分開”、“鐵路安全”、“多種經營”和“反腐倡廉”成為4個關鍵詞。

　　有業(yè)內人士認為，與以往鐵路工作報告不同，今年的報告明確提出要“實施政企分開”，這應該是鐵路體制改革中“關鍵的一步”。

　　鐵道部政企分開的改革將如何展開？改革過程中會遇到哪些問題？《法制日報》記者就此采訪了業(yè)內專家。

　　鐵路部門政企分開早已不是一個新鮮話題。

　　多年來，鐵路體制改革時走時停，因政企不分引發(fā)的問題也多為社會所詬病。尤其在“7·23”動車事故發(fā)生后，鐵路體制改革再次引發(fā)社會關注。

　　在前不久召開的全國鐵路工作會議上，盛光祖表示，鐵道部2012年基本建設投資4000億元，相比今年年初計劃的7000億元，明年的投資明顯放緩。

　　對此，業(yè)內人士認為，投資放緩的計劃，加上盛光祖表示鐵路系統(tǒng)將實行政企分開，這些因素明確釋放了“鐵路改革”的信號，實質性的鐵路“體制改革”開始駛入軌道。

　　查閱相關資料，記者注意到，鐵路部門在一段時期以來也做了很多自我改善的工作：在高鐵降速、安全大檢查之外，鐵路部門對鐵路建設規(guī)劃重新進行了評估。據(jù)媒體報道，一些曾計劃興建的高鐵項目被擱置，而一些經濟與社會效益俱佳的貨運線路則獲得青睞。

　　與此同時，鐵道部也在改善服務，如推出網絡售票、嚴控列車飯菜價格等。另一方面，鐵路部門也開始了內部管理機制改革，如北京南站不再由北京站代管，通過站段分拆讓管理更加扁平化，從而提高管理效率。

　　但是，對于政企分開的改革，鐵路系統(tǒng)似乎一直沒有作出回應或表態(tài)。那么，此次全國鐵路工作會議為什么明確提出將進行政企分開改革？

　　對此，曾多次參與國家發(fā)改委有關鐵路系統(tǒng)改革研究課題的北京交通大學經濟管理學院教授趙堅對《法制日報》記者說：“2008年，鐵路系統(tǒng)就準備實行政企分開，欲將鐵道部并入交通運輸部，但由于鐵路建設和管理的特殊情況，最后沒有并入?！?/p>

　　“上一屆的鐵道部領導說政企合一有利于鐵路建設、提高運輸效率。”趙堅說，當時有一種說法是“路網完整性、調度統(tǒng)一指揮有利于提高鐵路的效率”，統(tǒng)一指揮只能由政府部門來進行，這一直是在思想理論上影響鐵路改革的問題，長時間沒有得到很好的解決。

　　“今年的溫州動車事故發(fā)生后，社會上對鐵路系統(tǒng)政企分開的呼聲很高，這可能是此次明確提出政企分開的一個原因?！壁w堅說，另一個原因是“鐵路的資金鏈基本上斷了”。

　　趙堅進一步分析說：“之所以說資金鏈斷裂，是因為鐵路系統(tǒng)現(xiàn)在負債較多，可用于還債的鐵路建設基金也很少，現(xiàn)在實際上是借新債來還舊債。而且，鐵路系統(tǒng)還拖欠了不少單位、供應商的工程款?！?/p>

　　“我覺得這些都是影響鐵路系統(tǒng)最終決定試水政企分開的因素。”趙堅說，因為事實證明政企合一不能保證鐵路的安全。

　　據(jù)趙堅介紹，近幾年鐵路系統(tǒng)已經開展了一些關于政企分開改革的基礎性工作，“比如2000年剝離一些鐵路建設、工業(yè)企業(yè)、學?！薄?/p>

　　不過，趙堅也認為，在上述基礎性工作之后，“基本上沒有什么改革，因為最重要的改革就是政企分開，但一直沒有進行”。

　　北京大學法學院教授、中國行政法學研究會副會長湛中樂在接受《法制日報》記者采訪時說，中央改革鐵路管理體制的決心是明確堅定的。

　　湛中樂表示，以2008年鐵道部“三定”方案為例，職責調整的第一項就是“積極推進鐵路體制改革”，并且明確了時間表，指出要“在本屆政府任期內提出鐵路體制改革方案及配套政策，并積極推進”。

　　“這和其他部委的‘三定’方案有明顯不同。為了推進‘大交通運輸格局’的形成，‘三定’方案第五項專門設立‘鐵道部運輸局’,明確要求‘鐵道部參與編制綜合運輸體系規(guī)劃’,積極‘與公路、水路、民航等運輸方式相銜接’?！闭恐袠氛J為，“這是以法律性文件形式規(guī)定下來的，必須依法實施?！?/p>

　　在此次工作會議上，盛光祖提出，明年作為鐵路新體制新機制全面運行的第一年，鐵道部將落實鐵路運輸企業(yè)市場主體權責為重點，加快鐵道部職能轉變。

　　記者了解到，鐵道部此前已經開始轉變職能的工作。12月初，鐵道部運輸局被拆解，其下屬的基礎部和裝備部按照專業(yè)領域被分別拆分，原基礎部被拆分成工務部和電務部，原裝備部被拆分成機車部、客車部和供電部。

　　盡管在機構設置上有所改變，但趙堅認為，要將政企分開落到實處，還有很多問題亟待解決。

　　“最主要的是，如果鐵路施行政企分開，那么鐵路企業(yè)是不是要進行重組？此前的債務由誰來承擔？對這些問題，鐵路系統(tǒng)目前并沒有給出明確答案。這些問題如果不解決，政企實際上分不開。”趙堅說。

　　盛光祖在會上表示，轉變鐵道部職能，需要對鐵道部管理方式進行創(chuàng)新，部機關要由過去事無巨細、包攬企業(yè)事務，向搞好規(guī)范、監(jiān)督、協(xié)調和指導轉變，綜合運用指令性管理、規(guī)范性管理、經濟杠桿調節(jié)等多種管理方式。要把鐵道部應該承擔的政府監(jiān)管、國有資產出資人代表和行業(yè)管理職能具體化，要把屬于鐵路運輸企業(yè)的權責放下去。

　　那么，這些權責如何“放下去”？

　　“具體實施的問題，就是說要不要對企業(yè)進行重組，比如說是不是需要鐵道部的調度指揮？如果需要鐵道部的調度指揮，那么企業(yè)怎樣調度經營？這個問題是困擾鐵路政企分開最核心的問題。”趙堅說，“調度指揮是一個鐵路運輸企業(yè)最基本的產權，如果由鐵道部掌握調度指揮，那鐵道部實際上還是一個企業(yè)，這個問題還是沒有解決?，F(xiàn)在，這個問題在全國鐵路工作會上還是沒有說清楚。所以，究竟如何施行政企分開，實際上還是一個沒有落實的事。如何讓企業(yè)自主經營這一最基本的問題一直沒有解決?！?/p>

　　對此，湛中樂認為，推進政企分開，要把鐵道部承擔的國家調控、監(jiān)管職能與企業(yè)經營管理職能分開，鐵路運輸部門只保留國家管理職能。

　　湛中樂說：“當然，理想的方案是承繼上一輪大部制改革的精神，將鐵道部并入交通運輸部，改為下設的鐵路運輸局。此外，可以借鑒民航總局的做法，設立華北、華中、華南、西南、西北、東北等分局，實現(xiàn)交通運輸部鐵道運輸局和區(qū)域分局的內部分權，保持路網完整性、維護運輸集中統(tǒng)一指揮、確保運輸安全、提高運輸效率和效益。當然，要實現(xiàn)這一改革，僅僅靠鐵道部自己提出方案是不現(xiàn)實的，應該由國務院建立高位協(xié)調機構，行使頂層設計權，統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調和監(jiān)督鐵路體制改革?！?/p>

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