地方自主發(fā)債有突破 或推動(dòng)《預(yù)算法》修改

　　“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”……11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）傳遞出財(cái)稅改革的新信號(hào)。

　　《決定》還明確指出“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這是否意味著，地方政府自主發(fā)債的閘門有望進(jìn)一步打開(kāi)？

　　對(duì)此，有財(cái)稅專家向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，《決定》或?qū)⑼苿?dòng)《預(yù)算法》的修改。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，《決定》中的這一內(nèi)容為構(gòu)建一個(gè)以市場(chǎng)導(dǎo)向的政府債券市場(chǎng)鋪平道路，同時(shí)還將為債券市場(chǎng)注入新的活力和機(jī)遇。

　　地方發(fā)債仍無(wú)自主權(quán)

　　1995年起實(shí)施《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，因此，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府債券僅限中央政府債券。地方政府發(fā)債始于2009年，最初完全由財(cái)政部代發(fā)，2011年起由上海、廣東等4地進(jìn)行政府自行發(fā)債嘗試，到今年自行發(fā)債省份擴(kuò)容到6地。

　　根據(jù)財(cái)政部公布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，地方政府發(fā)債仍由中央財(cái)政“兜底”，其自行發(fā)債的規(guī)模、用途等均已作規(guī)定，與中央代為發(fā)債別無(wú)二致。因此，地方政府在發(fā)債問(wèn)題上仍無(wú)自主權(quán)，是介于代理發(fā)債與自主發(fā)債的中間形式。

　　《決定》則提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

　　王雍君在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)，總體上來(lái)看，雖然《決定》提出了“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，但并不意味著全面開(kāi)放地方的舉債自主權(quán)，也不意味著中央會(huì)放松對(duì)地方的管理。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，《決定》對(duì)于地方政府發(fā)行債券是個(gè)突破。

　　目前，預(yù)算法仍在修訂中，其中對(duì)于地方政府舉債的條例仍將是焦點(diǎn)。有學(xué)者擔(dān)憂，如果限制地方政府發(fā)債條例取消，會(huì)導(dǎo)致地方債的規(guī)模更進(jìn)一步膨脹，并引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，王雍君認(rèn)為，“不一定要采取禁止的方式?？梢圆扇∮邢薇O(jiān)管，自負(fù)其責(zé)的松動(dòng)、緩和的管理方式。”

　　需建立透明的管理體制

　　今年9月，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀曾表示，市政債券的發(fā)行既是城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策特別是財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　據(jù)了解，市政債券是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，其本質(zhì)是地方政府自主發(fā)行的債券。

　　未來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，地方政府融資需求進(jìn)一步上升，地方政府自主發(fā)行債券可以迎合這一需求?！稕Q定》也在“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”這部分說(shuō)明中提到“拓寬城市建設(shè)融資渠道”。

　　有分析指出，地方政府自主發(fā)債的閘門打開(kāi)后，將會(huì)極大地影響債券市場(chǎng)和金融市場(chǎng)。對(duì)此，交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平表示，允許地方政府發(fā)債后，需要建立透明的地方政府債務(wù)資產(chǎn)管理體制，應(yīng)該有制度的安排，地方政府才能作為舉債的主體，在市場(chǎng)上正常地進(jìn)入和退出。

　　此外，《決定》還明確指出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。

　　對(duì)此，王雍君認(rèn)為，地方政府對(duì)地方債將會(huì)實(shí)施規(guī)范化管理，“在規(guī)范管理情況下進(jìn)行有效的監(jiān)督，地方政府可以根據(jù)自己的情況，因地制宜地舉債，但要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！?/p>

　　9月16日，中國(guó)社科院與中債資信在京簽署中國(guó)地方政府評(píng)級(jí)合作框架協(xié)議，其中，中債資信還發(fā)布了地方政府主體評(píng)級(jí)方法和模型。

　　社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)表示，相關(guān)部委多年前已經(jīng)啟動(dòng)地方債前期研究，央行在2004年即委托社科院金融所進(jìn)行地方金融生態(tài)調(diào)查，以便摸清各地金融家底，為地方政府信用評(píng)級(jí)打下基礎(chǔ)。

　　王雍君認(rèn)為，《決定》將會(huì)為構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)取向的政府債券市場(chǎng)鋪平道路，并為債券市場(chǎng)注入新的活力和機(jī)遇。

　　不過(guò)，此前有評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)則對(duì)很少有地方政府愿意主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算表示擔(dān)心，并稱這給地方政府評(píng)級(jí)帶來(lái)了難度。不過(guò)，《決定》提出“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，這有望為地方政府財(cái)務(wù)狀況的評(píng)級(jí)打下基礎(chǔ)。

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