中國(guó)立法體制改革實(shí)踐透視——寫(xiě)在立法法修改實(shí)施一年之際

　　新華社北京３月１日電（記者　陳菲）依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是黨的十八屆四中全會(huì)決定作出的重大部署，也是去年全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)立法法作出的重要修改。

　　一年來(lái)，在以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)積極推進(jìn)新立法法實(shí)施，各地按照法律要求，完善立法體制，賦予設(shè)區(qū)的市和自治州地方立法權(quán)，為地方改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的活力。這項(xiàng)事關(guān)全面依法治國(guó)、事關(guān)國(guó)家法制統(tǒng)一、事關(guān)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、事關(guān)百姓切身權(quán)益的工作取得重大進(jìn)展。

　　進(jìn)展：７７％的地方被確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)　已出臺(tái)６部

　　在三亞市民眼里，《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》的出臺(tái)，不僅兌現(xiàn)了主政者讓景于民、讓綠于民的承諾，也體現(xiàn)了提高市民生活幸福指數(shù)的現(xiàn)代城市管理理念。

　　去年９月，海南省三亞市人大常委會(huì)通過(guò)了這部管理規(guī)定，成為立法法修改后賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來(lái)，全國(guó)第一個(gè)出臺(tái)地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)的市。

　　良法善治，善治的前提是要有良法。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加速，城市管理、環(huán)境保護(hù)面臨越來(lái)越多的問(wèn)題，地方對(duì)立法權(quán)的需求也越來(lái)越大。

　　“贊成２７６１票，反對(duì)８１票，棄權(quán)３３票?！比ツ辏吃拢保等眨萌珖?guó)人大三次會(huì)議通過(guò)決定對(duì)立法法作出重要修改。除原來(lái)４９個(gè)享有地方立法權(quán)的較大的市外，立法權(quán)進(jìn)一步下放，全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市全部被賦予地方立法權(quán)，開(kāi)啟了地方立法的新里程。

　　“多年的呼吁終于有了突破！”溫州市人大常委會(huì)法工委主任王旭東深有感觸地說(shuō)。

　　在申請(qǐng)地方立法權(quán)的道路上，溫州走過(guò)２７年的漫長(zhǎng)歷程。一直以來(lái)都是改革先行區(qū)的溫州，過(guò)去由于沒(méi)有地方立法權(quán)，很多改革探索無(wú)法開(kāi)展，或沒(méi)辦法深入推進(jìn)。

　　不單是溫州，許多城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等方面進(jìn)展迅速，但各種問(wèn)題和矛盾也成倍增加。

　　一方面是千方百計(jì)申請(qǐng)成為“較大的市”以獲得地方立法權(quán)，另一方面又不得不依靠“紅頭文件”來(lái)對(duì)城市進(jìn)行管理。

　　黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。四中全會(huì)上，賦予地方立法權(quán)再向前邁出了一大步，要求明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

　　“修改后的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，對(duì)于我們地方來(lái)講意義重大，意味著地方管理從行政化手段向法治化的重大轉(zhuǎn)變。”王旭東對(duì)記者說(shuō)。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)顯示，立法法修改實(shí)施近一年來(lái)，各地積極貫徹中央部署落實(shí)法律要求，截至２０１６年１月３１日，新賦予地方立法權(quán)的２７１個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市中，已有２０９個(gè)被確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)，占到７７．１％的比例，６個(gè)市已出臺(tái)地方性法規(guī)。全國(guó)２７個(gè)省、自治區(qū)中，已有２４個(gè)省、自治區(qū)作出批準(zhǔn)決定。預(yù)計(jì)到今年上半年，將全部完成批準(zhǔn)任務(wù)。

　　在湖北，從今年１月１日起，全省１２個(gè)設(shè)區(qū)的市和自治州被確定依法行使地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”。在四川，截至去年底，省人大常委會(huì)第一批就確定了自貢等１３個(gè)設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。在廣東，省人大常委會(huì)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)珠三角和粵東西北地區(qū)分三批予以推進(jìn)。

　　“各省、自治區(qū)按照立法法的規(guī)定，積極謀劃，穩(wěn)步推進(jìn)，及時(shí)與全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通、報(bào)告工作情況，目前這項(xiàng)工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任武增說(shuō)。

　　探索：成熟一個(gè)確定一個(gè)　積極又慎重

　　依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實(shí)施立法法的重點(diǎn)。

　　法律賦予了權(quán)限，地方如何來(lái)承接？

　　“落實(shí)這項(xiàng)工作，涉及省市兩級(jí)，涉及黨委、人大、政府及其多個(gè)部門(mén)，任務(wù)重、標(biāo)準(zhǔn)高、協(xié)調(diào)難度大，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作有條不紊推進(jìn)?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)說(shuō)。

　　去年９月，第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)在廣州召開(kāi)，這是全國(guó)人大常委會(huì)法工委有史以來(lái)組織召開(kāi)的關(guān)于地方立法研討工作的一次最高規(guī)格會(huì)議。會(huì)議圍繞深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，全面貫徹實(shí)施修改后的立法法、做好新形勢(shì)下的地方立法工作進(jìn)行了深入研討。

　　地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下工夫、在有效管用上做文章。

　　哪些地方可以先期確定行使立法權(quán)？“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”包括哪些事項(xiàng)？地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)權(quán)限怎么劃分？……在這次會(huì)議上，很多地方還為之困惑不清的問(wèn)題得到充分探討，進(jìn)一步凝聚了共識(shí)。

　　扎實(shí)推進(jìn)，整體謀劃，嚴(yán)格評(píng)估，有序進(jìn)行。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)推進(jìn)地方立法工作予以高度重視，積極做出部署，明確提出“標(biāo)準(zhǔn)不能降低，底線(xiàn)不能突破，堅(jiān)持‘成熟一個(gè)、確定一個(gè)’，確保立法質(zhì)量?！?/p>

　　一年來(lái)，一些地方黨委、人大把加強(qiáng)地方立法作為加快地方科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)地方法治建設(shè)的重要抓手，地方改革發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)；一些地方，統(tǒng)籌立法能力建設(shè)，研究解決立法機(jī)構(gòu)編制、人員配備問(wèn)題；還有的設(shè)區(qū)的市在申報(bào)開(kāi)始行使立法權(quán)的同時(shí)，就及時(shí)啟動(dòng)立法條例的起草工作。

　　從保護(hù)千年古城獨(dú)特風(fēng)貌的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》，到為百姓營(yíng)造美好生活環(huán)境的《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《鹽城市綠化條例》……

　　新立法法實(shí)施以來(lái)，已出臺(tái)的６件地方性法規(guī)充分體現(xiàn)了立法法的要求，不僅規(guī)范了地方政府的政策制定，也提升了政府的法治化管理水平。

　　“一是積極，二是慎重?！痹?jīng)參與立法法修正案咨詢(xún)、論證工作的北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授在調(diào)研地方立法權(quán)推進(jìn)狀況后認(rèn)為，各地均較好地貫徹了修改后立法法這一授權(quán)的目的、原則、精神，努力創(chuàng)造條件推動(dòng)地方立法權(quán)的實(shí)施，以適應(yīng)改革、創(chuàng)新、發(fā)展對(duì)地方立法的需要，切實(shí)保障立法質(zhì)量。

　　展望：完善機(jī)制提升立法能力　健全備案審查是重點(diǎn)

　　地方立法權(quán)的放開(kāi)，進(jìn)一步激發(fā)了地方的立法熱情，但也需要更加冷靜地思考：立法能力能否匹配？立法質(zhì)量是否夠格？

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任闞珂向記者介紹，除原來(lái)４９個(gè)享有地方立法權(quán)的較大的市外，２３７個(gè)設(shè)區(qū)的市和４個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市的人大及其常委會(huì)，過(guò)去有些沒(méi)有法制委、法工委，有的雖然設(shè)了，也主要是從事人大內(nèi)務(wù)司法方面的工作，沒(méi)有從事地方立法的經(jīng)驗(yàn)。

　　“目前，多數(shù)已確定開(kāi)始行使立法權(quán)的地方，機(jī)構(gòu)和人員大多已到位，也有未完全到位的。還有的省、自治區(qū)一直在積極推進(jìn)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作、論證評(píng)估，但機(jī)構(gòu)和人員解決起來(lái)還有難度?！标R珂表示，怎樣做到立法能力與立法工作相適應(yīng)，是各地普遍面臨的問(wèn)題。

　　去年７月，溫州成為浙江省人大常委會(huì)第一批批準(zhǔn)可以開(kāi)始地方立法的５個(gè)設(shè)區(qū)的市之一。在批準(zhǔn)的同時(shí)，溫州市人大常委會(huì)就將立法機(jī)構(gòu)和人員配置到位，目前市人大法工委有６名從事立法工作的人員。

　　“原來(lái)市人大沒(méi)有立法權(quán)時(shí)以監(jiān)督為主，一下子賦予立法權(quán)后感覺(jué)壓力很大，如履薄冰?！蓖跣駯|坦言，一部地方性法規(guī)制定下來(lái)后，深感在知識(shí)的儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)的積累上都需要充電和學(xué)習(xí)。

　　去年８月開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)法工委開(kāi)始分期分批對(duì)所有新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的立法工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。

　　湖南益陽(yáng)市人大常委會(huì)副主任王剛強(qiáng)是第一批參加培訓(xùn)的人員?！皬乃闹腥珪?huì)精神到立法法的修改，從權(quán)限范圍到方式方法，有宏觀層面的講授也有來(lái)自實(shí)踐部門(mén)的交流，既權(quán)威又接地氣。”回想起這次的培訓(xùn)，王剛強(qiáng)仍然感到很興奮。

　　學(xué)習(xí)回來(lái)后，王剛強(qiáng)和同事就開(kāi)始投入到益陽(yáng)開(kāi)展地方立法的籌備工作中。除了籌備機(jī)構(gòu)和人員，益陽(yáng)市人大常委會(huì)在籌備階段就制定了立法中需要建立的一些制度，包括立法計(jì)劃的編制?；I備工作很順利，益陽(yáng)也成為湖南確定的第一批７個(gè)可以開(kāi)始立法的地方之一。

　　一些省級(jí)人大常委會(huì)安排的“跟班工作”也成為培養(yǎng)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)立法人才的有效辦法。在廣東，省人大常委會(huì)協(xié)商各市派人到省人大常委會(huì)法工委跟班工作，每批８人左右，時(shí)間為半年，并計(jì)劃用一至兩年時(shí)間使所有設(shè)區(qū)的市立法工作人員都跟班工作一次。這樣的安排讓地方倍感受益。

　　“賦予地方立法權(quán)是立法體制的重要調(diào)整，也是重大挑戰(zhàn)?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹表示，除了投入大量的人力物力來(lái)做好這項(xiàng)工作，當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)的主要考慮就是建立健全備案審查機(jī)制，做到有件必備，有備必審，有錯(cuò)必究。

　　“落實(shí)這個(gè)要求，就需要建立一套運(yùn)轉(zhuǎn)自如、暢通高效的機(jī)制。環(huán)節(jié)暢通了，就能起到‘四兩撥千斤’的效果。我們正在推動(dòng)這方面工作的建立，也要依靠國(guó)務(wù)院和地方有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)共同努力，這將是我們下一步工作的重點(diǎn)?！绷胡椪f(shuō)。

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