慈善立法折射中國民主法治進(jìn)程

　　慈善法立法的11年，也是實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年

　　文/《瞭望》新聞周刊記者賴雨晨

　　3月9日下午，十二屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議，全國人大常委會(huì)副委員長李建國向與會(huì)代表作了關(guān)于慈善法草案的說明。此時(shí)，距離民政部最早提出慈善法立法規(guī)劃，已經(jīng)過去了11年的時(shí)間。而慈善法立法的11年，也是實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年。

　　慈善法的立法工作，最早在2005年啟動(dòng)。但由于存在諸多爭議和分歧，法律草稿一直未能提交全國人大常委會(huì)。直到2014年，本屆全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)正式成立立法領(lǐng)導(dǎo)小組，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意見稿形成。8個(gè)月后，慈善法草案提交全國人大常委會(huì)一審，修改后又于2015年12月提交二審，再次修改后正式提交全國人代會(huì)審議。

　　從徘徊踟躕到突然提速，其間既有立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的直接作用，也與國家大政引領(lǐng)、社會(huì)各界推動(dòng)、多方積極建言有著密不可分的關(guān)系。多種因素的合力，促進(jìn)了意見的充分交換和共識(shí)的最終達(dá)成。如今提交全國人代會(huì)審議的慈善法草案，對(duì)于數(shù)以十萬計(jì)已登記或孕育中的慈善組織、數(shù)以千計(jì)投身慈善服務(wù)的志愿者以及數(shù)以億計(jì)的捐贈(zèng)人來說，都具有提振信心的作用。

　　慈善萌芽破土而出

　　初提慈善法立法之時(shí)，中國的慈善事業(yè)尚處萌芽階段。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，2004年我國共有包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)在內(nèi)的社會(huì)組織近29萬個(gè)，全年民政部門和慈善團(tuán)體直接接收社會(huì)捐贈(zèng)33.9億元。在很多人眼里，慈善與災(zāi)害救助仍然是密不可分的兩個(gè)概念。慈善立法，在當(dāng)時(shí)并沒有引起太多關(guān)注。

　　及至2008年，汶川地震給舉國上下帶來巨大傷痛的同時(shí)，也直接加速了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。用國家民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的話來說，這期間“形成了建國以來最大規(guī)模的社會(huì)捐贈(zèng)行動(dòng)”，也“出現(xiàn)了建國以來最大規(guī)模的社會(huì)志愿服務(wù)行動(dòng)”。這一年，全國民政部門、慈善會(huì)和社會(huì)組織等接收的社會(huì)捐款捐物超過了780億元，比2004年增長了20余倍。

　　眾多慈善組織和專家學(xué)者都把2008年稱作中國的“慈善元年”。慈善捐贈(zèng)和志愿服務(wù)的井噴，也使推動(dòng)慈善立法顯得正當(dāng)其時(shí)。李建國3月9日在講話中披露，自2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，“反映了社會(huì)各方面的熱切期盼”。

　　此后，慈善法的立法工作表面上看起來“靜水微瀾”，但在這期間，中國慈善事業(yè)面臨的大政方針、輿論氛圍和行業(yè)生態(tài)，都發(fā)生了顯著而深遠(yuǎn)的變化。慈善法的立法，實(shí)際上已被拉拽到了刻不容緩的地步。

　　2011年的郭美美事件，引發(fā)了中國慈善事業(yè)面臨的最大危機(jī)。部分慈善組織，尤其是頗有影響力的官辦組織陷入公信力的泥沼，也由此引發(fā)了全社會(huì)關(guān)于慈善事業(yè)的大討論。一批老牌的官辦慈善組織，包括地方慈善會(huì)，加速了艱難而義無反顧的轉(zhuǎn)型改革之路。與此同時(shí)，在中央及地方政策的鼓勵(lì)下，眾多來自民間的社會(huì)組織得到“松綁”，滿懷期待地破土而出。

　　改革試點(diǎn)探路破冰

　　2012年，廣州、深圳、寧波等地相繼試水包括公益慈善類在內(nèi)的部分社會(huì)組織直接登記，讓掛靠主管單位“找婆家”這件困擾慈善組織多年的難題漸成歷史。2013年初，已有19個(gè)省份開展了社會(huì)組織直接登記工作。在當(dāng)年的全國兩會(huì)上，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了改革社會(huì)組織管理體制，使“直接登記”從地方實(shí)踐變成了中央政策。

　　更為重要的是，在2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)上，“創(chuàng)新社會(huì)治理”“激發(fā)社會(huì)組織活力”等內(nèi)容寫進(jìn)全會(huì)決定。制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并列入全國人大常委會(huì)2015年立法工作計(jì)劃。其間，江蘇、廣東、湖南等地相繼通過實(shí)施了地方性的慈善或募捐法規(guī)，為全國立法積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

　　“從十八屆三中、四中全會(huì)的精神來看，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)已經(jīng)成為國家大政方針，在這個(gè)領(lǐng)域，需要有一部超越部門視角的法律來體現(xiàn)國家意志。”深圳壹基金公益基金會(huì)秘書長李勁對(duì)記者說。與他的觀點(diǎn)類似，在眾多專家學(xué)者看來，由立法機(jī)關(guān)從行政部門手中接過慈善法的起草工作，是立法進(jìn)入“快車道”的重要一步。

　　“比起行政機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)可以更好地集中精力和資源，而且因?yàn)楸旧淼奈恢帽容^超脫，有利于征求多方意見，促進(jìn)達(dá)成共識(shí)?！北睅煷笾袊嫜芯吭褐碓洪L章高榮說。

　　“慈善法的內(nèi)容，牽涉民政、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門。如由某單一部門起草，各方利益很難調(diào)和。而由全國人大來起草，就很好地避免了這種局面?！敝猩酱髮W(xué)中國公益慈善研究院執(zhí)行院長朱健剛說，“從國家大政的方向，到整個(gè)慈善事業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，再到慈善組織和專家學(xué)者的大力呼吁，所有的因素結(jié)合在一起，共同推進(jìn)了慈善法立法工作的提速?！?/p>

　　給開門立法“點(diǎn)一百個(gè)贊”

　　一年前的北京，同樣是春寒料峭的3月，多家慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和多名專家學(xué)者手里拿著新鮮“出爐”的慈善法草案征求意見稿參加了全國人大內(nèi)司委組織的、征求意見稿出臺(tái)后的第一場專題座談會(huì)。

　　這并不是一次按順序發(fā)言、念稿子、說好話的會(huì)議，與會(huì)的慈善機(jī)構(gòu)囊括了中國扶貧基金會(huì)、中國婦女發(fā)展基金會(huì)、壹基金、樂平基金會(huì)、騰訊公益基金會(huì)等國內(nèi)最具影響力的官辦和民間基金會(huì)，以及像瓷娃娃罕見病關(guān)愛中心、北京樂齡老年社工服務(wù)中心這樣的草根組織和社工機(jī)構(gòu)。他們帶著各自不同的理念和訴求，在兩天的會(huì)期里，不僅給全國人大內(nèi)司委的領(lǐng)導(dǎo)提出了十分坦率而尖銳的意見，理念相左時(shí)，還差點(diǎn)互相拍起了桌子。

　　這些意見，涉及慈善的定義、稅收優(yōu)惠、慈善組織人才培養(yǎng)、慈善資產(chǎn)保值增值、放開公募權(quán)、慈善服務(wù)、政府監(jiān)管等諸多方面。而在慈善法立法全過程中，像這樣的座談和討論在人大、慈善組織和高校、研究機(jī)構(gòu)的會(huì)議室里頻繁上演。

　　在征求意見稿出臺(tái)之前，北京大學(xué)、中國社科院、中山大學(xué)、上海交通大學(xué)和北師大中國公益研究院就已向全國人大提交了5個(gè)版本的專家建議稿。其中，僅北京大學(xué)非營利組織法研究中心提交的一稿，就是經(jīng)過了大半年的調(diào)研、13次研討會(huì)，方才得出的草稿。

　　而從征求意見稿到全國人大常委會(huì)一審、二審，再到提交全國人大審議，慈善法草案也始終面向公眾吸收意見反饋，經(jīng)歷了反復(fù)打磨，甚至大幅度的修改。例如，有關(guān)慈善信托的內(nèi)容，就經(jīng)歷了從一審到三審一上、一下，又再上，最終以專章的面貌，出現(xiàn)在全國人大審議稿中?；仡櫜莅感纬傻恼麄€(gè)過程，關(guān)于幾個(gè)焦點(diǎn)問題的爭議貫穿始終。

　　——誰能募捐？怎樣募捐？

　　通過募捐獲取資金，是慈善組織生存發(fā)展、服務(wù)社會(huì)的重要手段。但在我國，很長一段時(shí)間內(nèi)，公開募捐的權(quán)利都僅限于紅十字會(huì)、慈善會(huì)和為數(shù)不多的公募基金會(huì)，慈善資源流動(dòng)渠道不暢、競爭環(huán)境缺乏公平。近年來，部分省市已經(jīng)試行了公募權(quán)的放開，而方興未艾的互聯(lián)網(wǎng)慈善也對(duì)傳統(tǒng)的募捐方式發(fā)起了有力的沖擊。

　　在慈善法的立法過程中，放開公募權(quán)一直是業(yè)界的呼聲，但怎么放、放到什么地步、如何避免放開之后可能出現(xiàn)的問題，政府與組織、官辦組織與民間組織、大組織與小組織，都有自己不同的意見。

　　例如，慈善法草案一審稿中盡管規(guī)定了公募權(quán)的逐步放開，卻對(duì)募捐的地域限制以及慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)募捐的級(jí)別限制有嚴(yán)格的規(guī)定，是一個(gè)相對(duì)謹(jǐn)慎的版本。而在二審稿以后的草案中，特定募捐形式的地域限制被取消、網(wǎng)絡(luò)募捐不再受限于組織的行政級(jí)別，則體現(xiàn)了更多“松綁”的思路。此外，作為慈善領(lǐng)域的基本法，如何應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來的挑戰(zhàn)，也一直在考驗(yàn)著立法者的智慧。

　　——慈善組織的錢可以怎樣花？

　　毫無疑問，慈善組織募集的資金應(yīng)當(dāng)用于服務(wù)慈善事業(yè)。但與此同時(shí)，它們的行政成本如何開支，如何吸引高端人才以提升自身的專業(yè)能力和競爭力，如何實(shí)現(xiàn)慈善財(cái)產(chǎn)的保值增值以謀求可持續(xù)發(fā)展，如何確保項(xiàng)目資金使用的高效？一系列問題不僅攸關(guān)慈善組織的日常運(yùn)營與長期發(fā)展，同時(shí)也是普通公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　一方面，受到“郭美美事件”等公信力危機(jī)的影響，很多公眾希望法律法規(guī)和監(jiān)管部門能夠從嚴(yán)規(guī)制慈善組織的資金使用和信息披露，確保盡可能多的資源直接投向受益人。但另一方面，我國的慈善組織又迫切需要吸引人才、增強(qiáng)能力、提升慈善項(xiàng)目和服務(wù)的創(chuàng)意與質(zhì)量。毫不夸張地說，慈善法中每一處涉及“花錢”的條款，都經(jīng)歷了反復(fù)的討論與斟酌，任何一個(gè)數(shù)字的微小差異，背后都可能是巨大的觀點(diǎn)交鋒。

　　——促進(jìn)政策是大原則還是細(xì)規(guī)定？

　　盡管在近年來取得了狂飆突進(jìn)式的發(fā)展，但我國慈善事業(yè)的整體發(fā)展水平，與人們的期待和經(jīng)濟(jì)總量相比，仍然是不相稱的。除了營造公平的競爭環(huán)境、制定合理的游戲規(guī)則，人們期望慈善法能夠以法律的形式，明確國家對(duì)慈善事業(yè)的鼓勵(lì)措施。

　　鼓勵(lì)政策的核心是稅收制度。我國現(xiàn)行稅法在慈善方面的規(guī)定尚不完善，缺乏優(yōu)惠政策或執(zhí)行不到位，不僅會(huì)加重慈善組織的負(fù)擔(dān)，也會(huì)阻礙慈善捐贈(zèng)，尤其是大額、股權(quán)及房產(chǎn)捐贈(zèng)的實(shí)現(xiàn)。慈善法究竟是只規(guī)定一條“依法享受稅收優(yōu)惠”的大原則，還是列明詳細(xì)的優(yōu)惠規(guī)定，由于涉及到國家財(cái)政收入的讓渡，這實(shí)際上又是慈善組織、捐贈(zèng)人與稅收征管部門的博弈。

　　在積極參與和近距離觀察立法的人們看來，盡管爭議不斷，但圍繞這些爭議的激烈碰撞，恰恰是慈善法能夠加速出臺(tái)的原因。“正是因?yàn)橛信鲎埠徒涣?，大家才能夠充分地交換意見，也因而促進(jìn)了共識(shí)的達(dá)成。”章高榮說，“宏觀來看，這次立法盡可能地回應(yīng)了多方的訴求，力爭都有所反映。”

　　從最終提交審議的版本來看，慈善法中關(guān)于慈善組織定義、開放公募、慈善信托、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容，都吸取了專家和慈善組織的意見建議。即使是有些建議未能獲得采納，其提出者也肯定了“開門立法”的意義。

　　作為我國最早開展境外慈善活動(dòng)的組織之一，中國扶貧基金會(huì)一直希望“鼓勵(lì)境外慈善”能夠?qū)戇M(jìn)慈善法，雖然對(duì)最終的結(jié)果略感失望，但提到立法進(jìn)程，副會(huì)長王行最還是毫不猶豫地對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說：“我要給慈善法的開門立法點(diǎn)一百個(gè)‘贊’！”

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