網(wǎng)約車細(xì)則應(yīng)受公平競爭審查規(guī)制

　　2017年10月23日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》。這是繼2016年6月1日國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號(hào)）后，針對(duì)公平競爭審查出臺(tái)的又一指導(dǎo)性文件，對(duì)推動(dòng)公平競爭審查制度的全面實(shí)施具有重要意義。

　　公平競爭審查制度是指，行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查，評(píng)估對(duì)市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

　　不久前，2017第三屆互聯(lián)網(wǎng)法律大會(huì)在京召開，大會(huì)中結(jié)合網(wǎng)約車地方新政為例，聚焦公平審查制度。來自政府有關(guān)部門、教學(xué)科研單位和司法界的專家、學(xué)者，對(duì)公平審查制度及公平審查制度實(shí)施進(jìn)行了充分探討。

　　國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局朱忠良：

　　地方網(wǎng)約車細(xì)則不能限制市場競爭

　　公平競爭審查制度從2016年6月份開始出來，已經(jīng)一年半的時(shí)間了。怎么能夠保證這個(gè)制度有效實(shí)施，包括在網(wǎng)約車行業(yè)怎么解決我們面臨的一些競爭問題。

　　首先，十八屆三中全會(huì)在經(jīng)濟(jì)體制改革方面做出一個(gè)重要的決定，將市場資源配置的作用由基礎(chǔ)性升格為決定性，相比之下政府的作用是輔助性的。政府該管的要管，不該管的不管，該管的要承擔(dān)責(zé)任。什么是不該管的？公平競爭審查制度對(duì)此做出了明確的回答，有十八個(gè)“不得”，具體概括為四大類。一個(gè)是市場準(zhǔn)入和退出；第二個(gè)商品要素的自由流動(dòng)；第三個(gè)影響生產(chǎn)經(jīng)營的成本；第四個(gè)是影響生產(chǎn)經(jīng)營的行為。

　　法律對(duì)政府濫用行政權(quán)力是明確禁止的，濫用行為就包括了政府制定文件里邊包含一些排除和限制競爭的內(nèi)容。政府一旦出臺(tái)一個(gè)文件，之后就會(huì)影響整個(gè)行業(yè)，并且強(qiáng)制力非常強(qiáng)，任何一個(gè)企業(yè)都是無力回天。

　　在網(wǎng)約車這個(gè)行業(yè)里面，我們現(xiàn)在正在處理的案件是泉州、蘭州，這兩個(gè)地方出臺(tái)文件的時(shí)候?qū)W(wǎng)約車的車輛、駕駛員、網(wǎng)約車平臺(tái)的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了非?？量痰南拗?。對(duì)市場準(zhǔn)入的限制并不是說絕對(duì)不行，但是你一定不能損害市場的競爭。

　　比如說，在泉州的實(shí)施細(xì)則里面就對(duì)網(wǎng)約車提高了門檻，要是市場上跑的那些普通的出租車價(jià)格的1.5倍或者不能低于15萬，這樣一來，絕大部分的汽車就得退出這個(gè)市場。平臺(tái)準(zhǔn)入，原來泉州有一個(gè)明確的規(guī)定，就是平臺(tái)企業(yè)必須是福建省交通運(yùn)輸管理部門認(rèn)定的，現(xiàn)在把這個(gè)給改了，只要你是一個(gè)合法公司，不管你在哪個(gè)地方注冊都可以。

　　公平競爭審查制度如何落地，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說面臨著很大的挑戰(zhàn)。在審查的過程中真正發(fā)現(xiàn)問題以后，不是簡單的禁止，最難的地方就在于你審出問題之后怎么辦，還得提供解決問題的辦法，叫作替代性方案的比較分析。就憑我們有限的人，確實(shí)忙不過來，很多情況下我們會(huì)把問題拋給專家，請(qǐng)教專家，專家有時(shí)間，由專業(yè)人士提供一些咨詢意見。需要我們以理服人，盡量能用一些通俗易懂語言把道理說清楚。

　　國務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員、中國人民大學(xué)教授

　　吳漢洪：

　　落實(shí)公平競爭審查規(guī)制行政性壟斷

　　現(xiàn)在國際上對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，中國已經(jīng)躍升為反壟斷司法轄區(qū)的第三大轄區(qū)，也就是美國、歐盟和中國，中國不到十年的時(shí)間已經(jīng)成為反壟斷司法轄區(qū)的第三大轄區(qū)，這個(gè)工作是很了不起的。

　　但是我們國家反壟斷法有一個(gè)具有中國特殊國情的領(lǐng)域，通俗地說叫作行政性壟斷，它的嚴(yán)格定義是政府部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。行政壟斷的根源實(shí)際上是在政府部門出臺(tái)的一些政策和規(guī)章制度上。在發(fā)改委相關(guān)部門的大力努力下，終于出臺(tái)了這部特別重要的一項(xiàng)公平競爭審查制度，在2016年6月1日推出，這就是通常所說的國務(wù)院34號(hào)文件，是在競爭政策領(lǐng)域當(dāng)中用來查處和規(guī)制行政性壟斷行為的一個(gè)重要舉措。

　　我個(gè)人認(rèn)為，國務(wù)院出臺(tái)的公平競爭審查制度對(duì)我們國家有效地規(guī)制政府行為，以及規(guī)制行政性壟斷是有特別重要的意義。

　　大家都知道共享經(jīng)濟(jì)是新經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常突出的代表，比如說不僅是網(wǎng)約車，而且共享單車在我們的一些大城市已經(jīng)是鋪天蓋地地產(chǎn)生了。但它涉及到政府對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的管理，比如說網(wǎng)約車的管理，共享單車也有一個(gè)管理的問題，在大街上隨意停放也影響了公共交通的秩序。如何讓網(wǎng)約車這樣一項(xiàng)新生事物在中國大地上能夠順利、健康成長，毫無疑問是離不開政府的管理，但我們要對(duì)政府出臺(tái)的規(guī)定有一個(gè)新的規(guī)制手段和方法，那就是落實(shí)公平競爭審查。

　　中華全國律師協(xié)會(huì)反壟斷專業(yè)委員會(huì)秘書長

　　黃偉：

　　限制網(wǎng)約車競爭會(huì)損害共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　作為律師，我更多地從實(shí)務(wù)的角度來談一談，網(wǎng)約車制度安排上如何從公平競爭審查的角度、反行政壟斷的角度來切入。

　　網(wǎng)約車的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)舊的出租車的服務(wù)市場提出了一個(gè)競爭的挑戰(zhàn)。國家從共享經(jīng)濟(jì)的角度出臺(tái)了文件，確定網(wǎng)約車是合法的。但各地在網(wǎng)約車細(xì)則出臺(tái)的時(shí)候，通過非常嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)、手段，希望各地的出租車的市場不受競爭。這樣對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的改革，對(duì)滿足我們廣大用戶的出行要求，對(duì)促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是有害處的。

　　我們的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過檢索發(fā)現(xiàn)，很多城市的網(wǎng)約車政策的制定就有這樣的一個(gè)方向。

　　對(duì)進(jìn)入網(wǎng)約車平臺(tái)的車的車價(jià)，很多城市是直接做了限制，有的直接規(guī)定要在當(dāng)?shù)氐难灿纬鲎廛嚨幕A(chǔ)上1.5倍，甚至最高的已經(jīng)規(guī)定到2.5倍。這么規(guī)定的意義在哪里，目的就是區(qū)分出出租車和網(wǎng)約車不同的競爭平臺(tái)。有的規(guī)定軸距，有38個(gè)城市是2650以上，有25個(gè)城市是2700以上，目的也是通過限制你的軸距來提高車價(jià)門檻。關(guān)于車齡，有50%左右城市規(guī)定車齡必須要在三年以內(nèi)。這樣的規(guī)定實(shí)際上就跟發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)的要求原則是相沖突的，客觀上限制了很多社會(huì)閑置車輛進(jìn)入到網(wǎng)約車的平臺(tái)。

　　因此，我們覺得目前網(wǎng)約車的細(xì)則已經(jīng)制造了非常多的問題，不僅是細(xì)則的制定脫離了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，而且導(dǎo)致運(yùn)力在下降、減少。

　　對(duì)網(wǎng)約車政策從公平競爭的視野來進(jìn)行考察，這是非常必要的。因?yàn)檫@個(gè)確實(shí)跟我們的出行有關(guān)，我們要對(duì)新的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在網(wǎng)約車這樣的一個(gè)平臺(tái)給予保護(hù)，對(duì)傳統(tǒng)的出租車各種各樣的問題，剛好有這樣一個(gè)機(jī)會(huì)推進(jìn)它的改革，提升服務(wù)。

　　中國政法大學(xué)中國國際反壟斷和投資研究中心主任

　　祁歡：

　　歧視網(wǎng)約車的政策背離了公平競爭原則

　　網(wǎng)約車的市場和出租車的市場的劃分，用交通部門領(lǐng)導(dǎo)的話說，出租車代表了傳統(tǒng)的巡游車。其實(shí)，英國倫敦在網(wǎng)約車出現(xiàn)以后，也有一個(gè)約車方案，把通過智能手機(jī)軟件打的這種約車都?xì)w到了約車的方案里邊，老的出租車或巡游車與新的網(wǎng)約車都是在同一個(gè)法案里邊，沒有單獨(dú)去設(shè)什么歧視性的規(guī)定或者說是設(shè)兩套方案。

　　從管理上來講，倫敦注重的是把顧客和司機(jī)都直接和平臺(tái)對(duì)接，他們顧客和司機(jī)之間實(shí)際上沒有直接的聯(lián)系，而政府是通過他的交通局和平臺(tái)來管的，他主要是管理平臺(tái)。從政府部門來講，管理人員并不是很多，就是通過對(duì)平臺(tái)的監(jiān)督來做到管理。

　　我個(gè)人的觀點(diǎn)是，網(wǎng)約車細(xì)則的出臺(tái)，針對(duì)網(wǎng)約車的弊端實(shí)施管理是正確的，但是如果造成了變相地去限制這種服務(wù)的流通，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行限制，對(duì)外地人員的自由流動(dòng)進(jìn)行限制，實(shí)際上是增加地方保護(hù)主義，確實(shí)背離了我們公平競爭的目的。所以就網(wǎng)約車來講，地方政策限戶籍、限車牌、限車長、限排量以及限車齡，這些出來以后實(shí)際上是違反公平競爭審查所說的公平、市場自主的原則。像有的城市出臺(tái)的規(guī)則，今天公布征求意見稿，一個(gè)星期后就正式出臺(tái)了，兩個(gè)星期后就已經(jīng)實(shí)施了，這么做能不能做到讓公眾去參與，實(shí)現(xiàn)民主立法，這個(gè)確實(shí)是需要去進(jìn)行審查的。

　　北京大學(xué)競爭法研究中心主任

　　肖江平：

　　實(shí)行公平競爭審查制度需要評(píng)估機(jī)制

　　實(shí)行公平競爭審查制度，需要一種評(píng)估機(jī)制。在這方面，我們作了一些研究。評(píng)估，要全面考慮多種因素。即使行政性的壟斷也是有正當(dāng)理由可以考慮的，當(dāng)然它能不能直接用那另當(dāng)別論。要出臺(tái)一個(gè)政府干預(yù)市場、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的法規(guī)，必然或多或少要有限制，這就涉及到正向目標(biāo)和全面考察。

　　框架設(shè)計(jì)，首先是實(shí)體性的指標(biāo)，根據(jù)34號(hào)文，以四大類十八項(xiàng)，實(shí)施細(xì)則第3章、第4章，作為直接依據(jù)，尤其是重點(diǎn)結(jié)合我們網(wǎng)約車的特點(diǎn)，這種行業(yè)的特殊的技術(shù)規(guī)定、經(jīng)濟(jì)規(guī)定以及在互聯(lián)網(wǎng)背景下普通消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣發(fā)展趨勢等等，這些要結(jié)合起來。最重點(diǎn)、最直接關(guān)注的就是車輛、駕駛員、品牌公司等等。程序性指標(biāo)方面，有立法程序、信息公開等等。有些規(guī)定是技術(shù)性很強(qiáng)的，要通過組織把它形成一個(gè)具體化的東西，以打分來體現(xiàn)。

　　具體地說一些評(píng)估，比如，不同的城市的類型多樣化，承載的職能不一樣，顯然就有不同的考慮。比如說，特大城市可以進(jìn)行人口調(diào)控，它限定車輛的車級(jí)。我們做了問卷，大多數(shù)的專家認(rèn)為北京、上海對(duì)車級(jí)限制有一定的合理性，但反對(duì)戶籍限制。我們查依據(jù)，這個(gè)可以進(jìn)行人口調(diào)控，人口調(diào)控說到底就是承載量過多，允許外地車輛任意進(jìn)，有一個(gè)環(huán)境承載量，有一個(gè)客觀的東西。我們需要把環(huán)境保護(hù)等具體有關(guān)規(guī)則也考慮進(jìn)來。

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